Wstęp
Rozdział I. Przesłanki i etapy integracji europejskiej
1.1. Etapy integracji regionalnej
1.2. Powstanie Unii Europejskiej
1.2.1. Prawne fundamenty Unii Europejskiej
1.2.2. Podstawowe przyczyny integracji ekonomicznej w Europie
1.2.3. Poziom integracji ekonomicznej w Europie
1.2.4. Obszary polityki Unii Europejskiej
1.3. Unia Europejska w gospodarce światowej
1.4. Perspektywy rozwoju Unii Europejskiej
Rozdział II. Interwencjonizm drogą do osiągnięcia spójności ekonomiczno – społecznej w Europie
2.1. Polityka rolna
2.2. Polityka ochrony konkurencji
2.3. Polityka wspierania współpracy w zakresie prac badawczo – rozwojowych]
2.4. Polityka wspierania przemysłu
2.5. Polityka celna
Rozdział III. Instytucje i narzędzia polityki Unii Europejskiej
3.1. Fundusze strukturalne
3.1.1. Europejski Fundusz Społeczny (EFS)
3.1.2. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR)
3.1.3. Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR)
3.1.4. Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa (FIWR)
3.2. Przedakcesyjne Instrumentu Rozwoju
3.2.1. Sapard
3.2.2. PHARE
3.2.3. ISPA
3.3. Fundusz Spójności
3.4. Europejski Bank Inwestycyjny
3.5. Inne instytucje
Rozdział IV. Wykorzystanie funduszy programu Sapard w funduszach samorządowych powiatu radomszczańskiego
4.1. Historia i położenie powiatu
4.2. Gospodarka i finanse powiatu
4.2.1. Budżet powiatu
4.2.2. Majątek powiatu
4.3. Strategia rozwoju
4.3.1. Harmonogram realizacji strategii
4.3.2. Realizacja strategii rozwoju powiatu
4.4. Zewnętrzne źródła finansowania strategii rozwoju
4.4.1. Środki krajowe
4.4.2. Pomoc w ramach funduszy przedakcesyjnych UE – Sapard
4.4.3. Pozostałe środki finansowe
4.5. Ocena wykorzystania przedakcesyjnych środków pomocowych w ramach programu Sapard
Zakończenie
Bibliografia
Spis tabel
Spis rysunków
Wstęp
Integracja Polski z Unią Europejską była procesem, który wywarł bardzo silny wpływ na sposób finansowania rozwoju regionalnego i lokalnego. Jeszcze przed formalnym przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej samorządy zaczęły korzystać z instrumentów pomocowych, których zadaniem było przygotowanie kraju do funkcjonowania w strukturach wspólnotowych oraz zmniejszanie różnic rozwojowych występujących pomiędzy Polską a państwami członkowskimi. Jednym z takich instrumentów był program SAPARD, skierowany przede wszystkim do obszarów wiejskich i sektora rolnego. Jego znaczenie nie ograniczało się jednak wyłącznie do transferu środków finansowych. Program stanowił także praktyczne przygotowanie administracji publicznej, samorządów i innych beneficjentów do późniejszego korzystania z funduszy dostępnych po uzyskaniu członkostwa w Unii Europejskiej.
Możliwość pozyskiwania zewnętrznych środków finansowych posiada szczególne znaczenie dla jednostek samorządu terytorialnego. Zakres potrzeb społeczności lokalnych jest zazwyczaj znacznie większy niż środki, którymi samorząd może swobodnie dysponować w ramach własnego budżetu. Konieczność utrzymywania dróg, infrastruktury technicznej, obiektów użyteczności publicznej oraz wykonywania wielu bieżących zadań powoduje, że realizacja większych przedsięwzięć inwestycyjnych bez dodatkowego wsparcia może być bardzo trudna. Dostęp do środków pomocowych stwarzał więc możliwość przyspieszenia inwestycji, których wykonanie z wykorzystaniem wyłącznie dochodów własnych wymagałoby znacznie dłuższego czasu.
Program SAPARD należy rozpatrywać właśnie w tym kontekście. Był jednym z przedakcesyjnych instrumentów pomocy finansowej przeznaczonych dla państw Europy Środkowej i Wschodniej przygotowujących się do członkostwa w Unii Europejskiej. Koncentrował się na problemach rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, ale obejmował również przedsięwzięcia infrastrukturalne mające znaczenie dla funkcjonowania lokalnych społeczności. Dzięki temu z jego możliwości mogły korzystać nie tylko podmioty bezpośrednio związane z produkcją rolną, ale także samorządy realizujące inwestycje poprawiające warunki życia i działalności gospodarczej na terenach wiejskich.
Znaczenie takich instrumentów staje się bardziej zrozumiałe, gdy uwzględni się różnice rozwojowe występujące pomiędzy poszczególnymi regionami. Proces integracji europejskiej od początku wiązał się nie tylko z usuwaniem barier ekonomicznych i tworzeniem wspólnego rynku, lecz także z próbą ograniczania nadmiernych dysproporcji w poziomie rozwoju. Gdyby integracja prowadziła wyłącznie do swobodnego przepływu towarów, usług, kapitału i osób, silniejsze gospodarczo regiony mogłyby łatwiej wykorzystywać wynikające z niej możliwości niż obszary słabsze. Dlatego jednym z istotnych elementów polityki europejskiej stało się wspieranie spójności ekonomicznej i społecznej.
W tym ujęciu interwencjonizm nie oznacza jedynie bezpośredniego oddziaływania państwa na gospodarkę, lecz obejmuje również system instrumentów służących wyrównywaniu warunków rozwoju. Pomoc finansowa może umożliwiać realizowanie inwestycji infrastrukturalnych, wspieranie przedsiębiorczości, modernizację rolnictwa, ochronę środowiska czy rozwój zasobów ludzkich. Dzięki takim działaniom regiony o słabszym poziomie rozwoju otrzymują możliwość szybszego nadrabiania istniejących zaległości.
Polityka spójności nie może być jednak rozumiana jako proste przekazywanie pieniędzy mniej rozwiniętym obszarom. Wymaga przygotowania projektów, określenia ich celów, zabezpieczenia odpowiedniego współfinansowania oraz wykazania, że przedsięwzięcie odpowiada rzeczywistym potrzebom. Beneficjent musi również posiadać zdolność organizacyjną do przeprowadzenia inwestycji, rozliczenia wydatków oraz zachowania wymaganych procedur.
Dla polskich samorządów okres przedakcesyjny był pod tym względem szczególnie istotny. Instytucje lokalne zdobywały doświadczenie w przygotowywaniu wniosków, konstruowaniu budżetów projektów, dokumentowaniu wydatków oraz prowadzeniu inwestycji współfinansowanych ze środków zewnętrznych. Umiejętności te miały później duże znaczenie po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, gdy możliwości korzystania ze wsparcia zostały znacznie rozszerzone.
Program SAPARD był więc nie tylko źródłem środków, ale również narzędziem instytucjonalnego przygotowania do przyszłego systemu funduszy europejskich. Wymagał przyjęcia procedur, które wcześniej nie zawsze były typowe dla polskich jednostek samorządowych. Konieczne było precyzyjne planowanie inwestycji, przestrzeganie harmonogramu i zasad kwalifikowalności wydatków oraz wykazywanie zgodności projektów z celami programu.
Z perspektywy samorządu lokalnego szczególnie ważne było to, że wsparcie można było przeznaczać na przedsięwzięcia, których rezultaty były bezpośrednio odczuwane przez mieszkańców. Rozwój infrastruktury technicznej, poprawa dostępności komunikacyjnej czy modernizacja obiektów służących lokalnej społeczności mogą wpływać zarówno na jakość życia, jak i na warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Inwestycja publiczna może więc tworzyć podstawę dla dalszego rozwoju prywatnego.
Powiat radomszczański stanowi interesujący przykład do analizy sposobu wykorzystywania środków pomocowych. Jego rozwój zależy od wielu czynników, w tym położenia, struktury gospodarczej, infrastruktury, możliwości budżetowych jednostek samorządowych oraz kierunków przyjętych w strategii rozwoju. W warunkach ograniczonych zasobów finansowych zewnętrzne źródła finansowania mogą odgrywać istotną rolę w realizowaniu przedsięwzięć wykraczających poza bieżące możliwości budżetowe.
Analiza wykorzystania programu SAPARD w powiecie pozwala jednocześnie spojrzeć na proces absorpcji środków pomocowych z perspektywy konkretnej wspólnoty lokalnej. Ogólnokrajowe dane dotyczące wartości przyznanej pomocy pokazują skalę programu, lecz nie wyjaśniają jeszcze, w jaki sposób środki zostały wykorzystane w poszczególnych jednostkach. Dopiero analiza konkretnych projektów, ich miejsca w strategii rozwoju oraz źródeł finansowania umożliwia ocenę rzeczywistego znaczenia wsparcia.
Podstawowym problemem jest przy tym nie samo pozyskanie środków, lecz ich racjonalne wykorzystanie. Samorząd może osiągnąć wysoką wartość dofinansowania, ale o rzeczywistym sukcesie decyduje to, czy pieniądze zostały przeznaczone na inwestycje odpowiadające najważniejszym potrzebom mieszkańców oraz tworzące trwałe efekty rozwojowe. Z punktu widzenia oceny polityki lokalnej ważna jest więc nie tylko wielkość transferu finansowego, ale również jego rezultaty.
Programy pomocowe mogą oddziaływać na rozwój lokalny na kilka sposobów. Pierwszy jest bezpośredni i polega na sfinansowaniu konkretnej inwestycji. Drugi dotyczy uwolnienia części środków własnych, które samorząd może przeznaczyć na inne zadania. Trzeci ma charakter organizacyjny, ponieważ realizacja projektu może prowadzić do zwiększenia kompetencji urzędników i poprawy jakości zarządzania inwestycjami. Czwarty polega na tworzeniu warunków sprzyjających dalszej aktywności gospodarczej.
Szczególnie istotny jest efekt współfinansowania. Środki europejskie zazwyczaj nie zastępują całkowicie środków samorządu, lecz uzupełniają je. Wymaga to zabezpieczenia odpowiedniej części finansowania w budżecie lokalnym. Samorząd musi więc podejmować decyzje dotyczące tego, które projekty otrzymają priorytet i w jaki sposób wygospodarować wymagany wkład własny.
W praktyce oznacza to konieczność łączenia różnych źródeł finansowania. Mogą to być dochody własne, środki z budżetu państwa, pożyczki, kredyty oraz środki pomocowe. Każde z tych źródeł posiada inne właściwości i powoduje odmienne konsekwencje dla sytuacji finansowej jednostki. Dotacja nie wymaga zwrotu pod warunkiem prawidłowego wykorzystania, natomiast kredyt generuje przyszłe obciążenia związane ze spłatą kapitału i odsetek.
Z tego względu możliwość otrzymania pomocy przedakcesyjnej była szczególnie cenna dla jednostek o ograniczonych możliwościach budżetowych. Dofinansowanie pozwalało zwiększyć skalę inwestycji bez konieczności finansowania całego przedsięwzięcia z własnych środków. Nie oznaczało jednak braku kosztów. Oprócz wkładu własnego konieczne było zapewnienie środków na przygotowanie dokumentacji, obsługę projektu oraz późniejsze utrzymanie powstałej infrastruktury.
Ważne jest więc rozróżnienie pomiędzy finansowaniem realizacji inwestycji a finansowaniem jej późniejszego funkcjonowania. Środki programu mogą umożliwić budowę lub modernizację infrastruktury, lecz jej eksploatacja pozostaje zadaniem jednostki. Dlatego przed podjęciem inwestycji konieczne jest uwzględnienie długookresowych kosztów utrzymania.
Program SAPARD posiadał również znaczenie ze względu na przygotowywanie obszarów wiejskich do warunków konkurencji po rozszerzeniu Unii Europejskiej. Modernizacja infrastruktury była jednym z czynników mogących poprawiać warunki działalności rolniczej i pozarolniczej. Dostęp do odpowiedniej sieci drogowej, infrastruktury technicznej czy urządzeń komunalnych wpływa bowiem na koszty działalności i atrakcyjność inwestycyjną danego terenu.
Rozwój obszarów wiejskich nie powinien być utożsamiany wyłącznie z rozwojem rolnictwa. Współczesna wieś pełni także funkcje mieszkaniowe, usługowe, turystyczne i produkcyjne. Wsparcie infrastruktury może więc tworzyć podstawę dla dywersyfikacji lokalnej gospodarki i powstawania nowych miejsc pracy poza tradycyjnym sektorem rolnym.
Z tej perspektywy SAPARD należy analizować jako część szerszej polityki przygotowania Polski do integracji europejskiej. Wspólnie z programami PHARE i ISPA tworzył system przedakcesyjnego wsparcia obejmującego różne obszary gospodarki i administracji. Poszczególne instrumenty miały odmienne zadania, ale wspólnie przygotowywały państwo do korzystania z mechanizmów funkcjonujących w Unii Europejskiej.
PHARE miał znaczenie między innymi dla rozwoju instytucjonalnego i przygotowania do wdrażania prawa oraz polityk wspólnotowych. ISPA koncentrowała się przede wszystkim na dużych przedsięwzięciach infrastrukturalnych w dziedzinie transportu i ochrony środowiska. SAPARD został natomiast ukierunkowany na rolnictwo i obszary wiejskie. Taki podział umożliwiał objęcie wsparciem najważniejszych obszarów wymagających dostosowania.
Po uzyskaniu członkostwa instrumenty przedakcesyjne zostały zastąpione szerszym systemem funduszy dostępnych dla państw członkowskich. Dlatego analiza programu SAPARD posiada również znaczenie historyczne. Pozwala zobaczyć początkowy etap tworzenia polskiego doświadczenia z wykorzystaniem europejskich instrumentów rozwojowych.
Zagadnienie to warto rozpatrywać na tle całego procesu integracji europejskiej. Powstanie wspólnot europejskich było odpowiedzią zarówno na doświadczenia polityczne, jak i potrzeby gospodarcze powojennej Europy. Stopniowe pogłębianie współpracy prowadziło od ograniczonych form integracji sektorowej do rozwiniętego systemu wspólnego rynku i rozbudowanych polityk wspólnotowych.
Integracja gospodarcza może przyjmować różne poziomy. Początkowo państwa mogą ograniczać bariery w handlu, następnie tworzyć unię celną i wspólny rynek, a na bardziej zaawansowanym etapie koordynować wybrane obszary polityki gospodarczej. Im głębsza integracja, tym większa potrzeba wspólnego rozwiązywania problemów wynikających z różnic poziomu rozwoju poszczególnych państw i regionów.
W tym kontekście duże znaczenie posiada wspólna polityka rolna. Rolnictwo od początku należało do obszarów wymagających szczególnych mechanizmów wsparcia ze względu na znaczenie bezpieczeństwa żywnościowego, specyfikę produkcji rolnej oraz wrażliwość dochodów producentów na zmiany rynkowe. Dla Polski przygotowanie tego sektora do członkostwa było jednym z istotnych wyzwań okresu przedakcesyjnego.
Równocześnie integracja obejmuje politykę konkurencji, przemysłową, badawczo-rozwojową czy celną. Wszystkie te dziedziny wpływają na warunki prowadzenia działalności gospodarczej i zdolność regionów do uczestniczenia we wspólnym rynku. Polityka europejska łączy więc mechanizmy liberalizujące wymianę gospodarczą z instrumentami służącymi ograniczaniu niekorzystnych skutków nierównomiernego rozwoju.
Fundusze strukturalne są jednym z najważniejszych narzędzi realizacji takich celów. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego wspiera inwestycje służące rozwojowi regionów i ograniczaniu różnic przestrzennych. Europejski Fundusz Społeczny koncentruje się na problematyce zatrudnienia i zasobów ludzkich. Instrumenty związane z rolnictwem i rybołówstwem odpowiadają natomiast na potrzeby sektorów posiadających szczególne znaczenie dla określonych obszarów.
Fundusz Spójności stanowi kolejne narzędzie wspierające inwestycje o dużym znaczeniu, przede wszystkim w obszarze infrastruktury i ochrony środowiska. Europejski Bank Inwestycyjny może natomiast zapewniać finansowanie zwrotne wspierające realizację projektów rozwojowych. Łącznie instrumenty te tworzą system, w którym pomoc bezzwrotna i finansowanie zwrotne mogą się wzajemnie uzupełniać.
Dla jednostek samorządowych znajomość dostępnych narzędzi ma znaczenie praktyczne. Skuteczne pozyskiwanie środków wymaga dopasowania projektu do odpowiedniego instrumentu finansowego. Samorząd powinien więc nie tylko identyfikować własne potrzeby, ale również śledzić możliwości dofinansowania i odpowiednio przygotowywać przedsięwzięcia.
W przypadku powiatu radomszczańskiego istotne znaczenie posiada powiązanie zewnętrznych źródeł finansowania ze strategią rozwoju. Strategia powinna określać kierunki, w których powiat zamierza się rozwijać, oraz problemy wymagające rozwiązania. Dopiero na tej podstawie można tworzyć harmonogram przedsięwzięć i poszukiwać dla nich odpowiednich źródeł finansowania.
Sam dokument strategiczny nie gwarantuje oczywiście realizacji zamierzonych celów. Konieczne jest przełożenie ogólnych założeń na konkretne projekty, wskazanie terminów, podmiotów odpowiedzialnych oraz źródeł środków. Harmonogram realizacji strategii powinien zatem łączyć planowanie rozwojowe z możliwościami finansowymi.
Analiza gospodarki i finansów powiatu stanowi w tym kontekście ważny element oceny możliwości inwestycyjnych. Budżet pokazuje wielkość dochodów i wydatków oraz zakres środków, którymi jednostka może dysponować. Majątek powiatu jest z kolei elementem potencjału ekonomicznego oraz podstawą wykonywania wielu zadań publicznych.
Pozyskiwanie środków europejskich może pozwalać na bardziej efektywne wykorzystanie tego potencjału. Dzięki współfinansowaniu samorząd może realizować przedsięwzięcia o większej skali oraz przyspieszać działania przewidziane w strategii. W tym sensie fundusze nie powinny być traktowane jako cel sam w sobie, ale jako instrument prowadzenia lokalnej polityki rozwoju.
Ocena wykorzystania środków SAPARD powinna więc odpowiadać nie tylko na pytanie, ile pieniędzy zostało pozyskanych. Istotne jest również określenie, na jakie cele je przeznaczono, czy projekty zostały prawidłowo zrealizowane oraz jakie znaczenie miały dla realizacji strategii powiatu. Dopiero takie ujęcie pozwala ocenić rzeczywistą efektywność wykorzystania pomocy.
Ważna jest także trwałość rezultatów. Inwestycja może zostać poprawnie wykonana pod względem formalnym i finansowym, lecz jej wartość dla społeczności zależy od tego, czy przez kolejne lata spełnia zakładane funkcje. Ocena środków publicznych powinna więc uwzględniać długofalową użyteczność powstałej infrastruktury.
Program SAPARD posiadał jeszcze jeden ważny wymiar. Przygotowywał samorządy do bardziej konkurencyjnego systemu pozyskiwania funduszy po wejściu do Unii Europejskiej. Jednostki, które wcześniej zdobyły doświadczenie w tworzeniu projektów i rozliczaniu pomocy, mogły łatwiej funkcjonować w nowej rzeczywistości finansowej. Powstał w ten sposób kapitał instytucjonalny, którego nie można sprowadzić wyłącznie do kwoty otrzymanych dotacji.
Przedmiotem niniejszej pracy jest wykorzystanie środków pochodzących z Unii Europejskiej w finansowaniu działalności rozwojowej samorządu powiatu radomszczańskiego, analizowane na przykładzie programu SAPARD. Szczególna uwaga została poświęcona miejscu pomocy przedakcesyjnej w systemie finansowania strategii lokalnej oraz jej znaczeniu dla realizowanych inwestycji.
Głównym celem pracy jest przedstawienie i ocena sposobu wykorzystania środków programu SAPARD przez samorząd powiatu radomszczańskiego. Realizacja tego celu wymaga wskazania uwarunkowań integracji europejskiej, przedstawienia instrumentów wspólnotowej polityki rozwojowej oraz analizy finansowej i strategicznej sytuacji badanego powiatu.
Do celów szczegółowych należy wyjaśnienie przesłanek i etapów integracji europejskiej, scharakteryzowanie podstaw prawnych Unii Europejskiej oraz przedstawienie znaczenia integracji ekonomicznej. Istotne jest również wskazanie roli interwencjonizmu i wybranych polityk wspólnotowych w ograniczaniu dysproporcji rozwojowych.
Kolejnym zadaniem jest przedstawienie podstawowych instrumentów finansowych Unii Europejskiej, ze szczególnym uwzględnieniem funduszy strukturalnych i programów przedakcesyjnych. W tym zakresie szczególne miejsce zajmuje SAPARD oraz jego rola w przygotowaniu obszarów wiejskich i administracji do warunków członkostwa.
Pierwszy rozdział pracy przedstawia proces integracji europejskiej i jego podstawowe uwarunkowania. Omówiono etapy integracji regionalnej, powstanie Unii Europejskiej, jej fundamenty prawne oraz ekonomiczne przyczyny pogłębiania współpracy. Przedstawiono również podstawowe obszary polityki wspólnotowej oraz miejsce Unii w gospodarce światowej.
Drugi rozdział poświęcono instrumentom interwencji służącym osiąganiu większej spójności ekonomicznej i społecznej. Omówiono wybrane obszary polityki Unii, w tym politykę rolną, ochronę konkurencji, wspieranie działalności badawczo-rozwojowej, przemysł oraz politykę celną. Pozwala to przedstawić szerszy kontekst, w którym funkcjonują mechanizmy pomocy finansowej.
W rozdziale trzecim skoncentrowano się na instytucjach i narzędziach polityki rozwojowej. Scharakteryzowano podstawowe fundusze strukturalne, a następnie programy przedakcesyjne SAPARD, PHARE i ISPA. Uwzględniono również Fundusz Spójności, Europejski Bank Inwestycyjny oraz inne instytucje uczestniczące w finansowaniu rozwoju.
Czwarty rozdział odnosi rozważania do powiatu radomszczańskiego. Przedstawiono jego historię, położenie, gospodarkę, budżet i majątek, a następnie scharakteryzowano strategię rozwoju oraz harmonogram jej realizacji. Szczególną uwagę zwrócono na zewnętrzne źródła finansowania, w tym środki krajowe oraz pomoc programu SAPARD. Końcowym elementem analizy jest ocena sposobu wykorzystania przedakcesyjnych środków pomocowych i ich znaczenia dla realizacji lokalnych zamierzeń rozwojowych.
Doświadczenia programu SAPARD pokazują, że pomoc europejska może mieć dla samorządu znaczenie znacznie szersze niż jednorazowe zwiększenie możliwości inwestycyjnych. Pozwala finansować potrzebne przedsięwzięcia, ale jednocześnie wymusza lepsze planowanie, przygotowanie dokumentacji, kontrolę kosztów i powiązanie projektów z długoterminowymi celami rozwoju. W przypadku powiatu radomszczańskiego ocena tego programu pozwala więc analizować zarówno konkretny wymiar finansowy pomocy, jak i proces uczenia się korzystania z europejskich instrumentów rozwojowych. Właśnie ta podwójna rola programu – jako źródła kapitału oraz mechanizmu przygotowania samorządu do przyszłego funkcjonowania w systemie funduszy europejskich – stanowi najważniejszy punkt odniesienia dla dalszych rozważań.