WSTĘP
ROZDZIAŁ I. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA FINANSÓW PUBLICZNYCH
1.1. Pojęcie i funkcje finansów
1.2. Finanse publiczne a niepubliczne
1.3. Zakres sektora finansów publicznych
1.4. Funkcje i zasady finansów publicznych
ROZDZIAŁ II. SAMORZĄD TERYTORIALNY W SYSTEMIE FINANSÓW PUBLICZNYCH
2.1. Pojęcie i istota działania samorządu terytorialnego
2.2. Zadania publiczne realizowane przez samorząd terytorialny
2.3. Formy organizacyjno-prawne jednostek organizacyjnych
2.3.1. Jednostki budżetowe
2.3.2. Zakłady budżetowe
2.3.3. Fundusze celowe
ROZDZIAŁ III. GOSPODARKA FINANSOWA JEDNOSTEK BUDŻETOWYCH
3.1. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego
3.2. Zasady sporządzania planów finansowych jednostek budżetowych
3.3. Tryb dokonywania zmian w planach finansowych jednostek budżetowych
3.4. Realizacja dochodów i wydatków przez jednostki budżetowe
ROZDZIAŁ IV. ZASADY FINANSOWANIA I KOSZTY DZIAŁALNOŚCI POWIATOWEJ STACJI SANITARNO-EPIDEMIOLOGICZNEJ
4.1. Ogólna charakterystyka PSSE
4.2. Zakres działania PSSE
4.3. Źródła finansowania PSSE
4.4. Analiza kosztów działalności PSSE
ZAKOŃCZENIE
BIBLIOGRAFIA
SPIS RYSUNKÓW
SPIS TABEL
WSTĘP
Finansowanie wykonywania zadań publicznych należy do podstawowych zagadnień związanych z funkcjonowaniem państwa i jego instytucji. Każda jednostka realizująca zadania o charakterze publicznym potrzebuje środków umożliwiających zatrudnienie pracowników, utrzymanie infrastruktury, zakup materiałów i wyposażenia, prowadzenie bieżącej działalności oraz wykonywanie obowiązków określonych przepisami prawa. Sposób pozyskiwania i wydatkowania tych środków różni się jednak zasadniczo od gospodarki finansowej przedsiębiorstw komercyjnych. Podmioty sektora finansów publicznych nie są bowiem tworzone przede wszystkim w celu osiągania zysku, lecz po to, aby zapewniać realizację określonych potrzeb społecznych i wykonywać zadania powierzone administracji publicznej. Z tego względu ich działalność finansowa podlega szczególnym regułom dotyczącym planowania, wydatkowania, ewidencjonowania oraz kontroli środków publicznych.
Jedną z podstawowych form organizacyjnych występujących w sektorze finansów publicznych jest jednostka budżetowa. Charakterystyczną cechą jej gospodarki finansowej jest ścisłe powiązanie z odpowiednim budżetem. Wydatki jednostki pokrywane są ze środków publicznych, natomiast uzyskiwane przez nią dochody są zasadniczo odprowadzane na rachunek właściwego budżetu. Oznacza to, że jednostka budżetowa nie funkcjonuje według zasad typowych dla przedsiębiorstwa, w którym przychody z działalności są bezpośrednio przeznaczane na pokrywanie kosztów i generowanie wyniku finansowego. Wielkość środków pozostających do dyspozycji jednostki wynika przede wszystkim z zatwierdzonego planu finansowego, a możliwość dokonywania wydatków ograniczona jest zarówno wysokością przyznanych środków, jak i ich przeznaczeniem.
Taki model finansowania wynika z charakteru zadań wykonywanych przez jednostki budżetowe. Wiele usług publicznych musi być realizowanych niezależnie od tego, czy ich wykonanie przynosi bezpośredni dochód. Ochrona zdrowia publicznego, administracja, bezpieczeństwo, edukacja czy kontrola przestrzegania określonych norm służą realizacji interesu publicznego i nie mogą być oceniane wyłącznie przez pryzmat rentowności. Jednocześnie finansowanie tych zadań ze środków publicznych powoduje konieczność zachowania szczególnej dyscypliny w gospodarowaniu nimi. Każdy wydatek powinien posiadać określoną podstawę, odpowiadać zadaniom jednostki oraz mieścić się w granicach zatwierdzonego planu.
Problematyka ta ma szczególne znaczenie w przypadku instytucji wykonujących zadania związane z ochroną zdrowia i bezpieczeństwa sanitarnego ludności. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna wykonuje zadania wymagające utrzymywania stałej gotowości organizacyjnej i odpowiedniego zaplecza kadrowego oraz technicznego. Zakres jej działalności wiąże się między innymi z nadzorem nad warunkami sanitarnymi, prowadzeniem działań zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chorób, kontrolą przestrzegania wymagań higienicznych oraz podejmowaniem działań służących ochronie zdrowia publicznego. Zadania te wymagają stabilnego finansowania, ponieważ ich realizacja nie może zależeć wyłącznie od bieżącej sytuacji ekonomicznej czy poziomu uzyskiwanych wpływów.
Specyfika działalności sanitarno-epidemiologicznej powoduje również, że część ponoszonych kosztów ma charakter względnie stały. Jednostka musi utrzymywać zatrudnienie odpowiednio przygotowanych pracowników, pomieszczenia, wyposażenie oraz system organizacyjny pozwalający wykonywać zadania niezależnie od chwilowej intensywności działań. Inne koszty mogą natomiast zmieniać się wraz ze skalą realizowanych czynności, liczbą kontroli, potrzebą przeprowadzenia określonych badań czy koniecznością podejmowania dodatkowych działań w sytuacjach zwiększonego zagrożenia epidemiologicznego.
Analiza kosztów działalności Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej pozwala więc spojrzeć na gospodarkę jednostki budżetowej nie tylko z perspektywy formalnych zasad finansowania, ale również rzeczywistych potrzeb wynikających z zakresu wykonywanych zadań. Koszt działalności publicznej nie powinien być rozpatrywany wyłącznie jako obciążenie budżetu. Stanowi on jednocześnie wartość środków niezbędnych do wykonania określonej usługi publicznej i zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa mieszkańców.
Finanse publiczne tworzą złożony system przepływów pieniężnych związanych z gromadzeniem i wykorzystywaniem środków przez państwo oraz inne podmioty publiczne. Ich specyfika wynika przede wszystkim z tego, że gospodarowanie odbywa się środkami należącymi do wspólnoty i przeznaczonymi na realizację zadań publicznych. Powoduje to konieczność stosowania zasad jawności, przejrzystości, celowości i gospodarności. Instytucje publiczne nie posiadają pełnej swobody charakterystycznej dla prywatnych podmiotów gospodarczych. Ich decyzje finansowe muszą pozostawać w granicach przyznanych kompetencji oraz obowiązujących planów.
Rozróżnienie pomiędzy finansami publicznymi i niepublicznymi pozwala lepiej dostrzec specyfikę działania jednostek budżetowych. Przedsiębiorstwo prywatne podejmuje decyzje finansowe przede wszystkim z uwzględnieniem efektywności ekonomicznej, konkurencji i oczekiwań właścicieli. Jednostka publiczna musi natomiast realizować zadania również wtedy, gdy nie przynoszą one dochodu i nie istnieje możliwość ich wykonywania na zasadach czysto rynkowych. Nie oznacza to rezygnacji z efektywności. Przeciwnie, ograniczoność zasobów publicznych powoduje, że szczególnie ważne staje się racjonalne ich wykorzystywanie.
Gospodarka finansowa sektora publicznego opiera się z tego względu na planowaniu. Środki przeznaczone na określone zadania powinny zostać wcześniej oszacowane, ujęte w odpowiednich planach i przyporządkowane do właściwych kategorii wydatków. Jednostka nie powinna podejmować zobowiązań bez uwzględnienia dostępnych środków, ponieważ prowadziłoby to do utraty kontroli nad finansami publicznymi.
Plan finansowy jest więc jednym z najważniejszych instrumentów zarządzania działalnością jednostki budżetowej. Określa przewidywane dochody oraz wydatki i tworzy ramy, w których prowadzona jest działalność w danym okresie. Jego przygotowanie wymaga rozpoznania zarówno zadań stałych, jak i przewidywanych zmian wpływających na poziom kosztów. W przypadku stacji sanitarno-epidemiologicznej może mieć znaczenie między innymi zakres nadzoru, poziom zatrudnienia, potrzeby wyposażeniowe oraz stan infrastruktury.
Planowanie finansowe nie może być jednak traktowane jako czynność jednorazowa. W ciągu roku mogą pojawić się okoliczności wymagające przesunięć lub zwiększenia niektórych wydatków. Zmiany organizacyjne, wzrost cen energii, konieczność zakupu sprzętu czy pojawienie się dodatkowych zadań mogą powodować, że pierwotny plan przestaje w pełni odpowiadać rzeczywistym potrzebom jednostki. Dlatego system gospodarki finansowej przewiduje możliwość dokonywania zmian, przy zachowaniu odpowiednich procedur i kompetencji.
Istotnym zagadnieniem jest także realizacja dochodów i wydatków. Dochody jednostki budżetowej mają inne znaczenie niż przychody przedsiębiorstwa. Nie służą bezpośrednio finansowaniu jej działalności na zasadzie samofinansowania. Głównym źródłem pokrywania wydatków są środki przewidziane w budżecie. Takie rozwiązanie zapewnia możliwość realizacji zadań publicznych niezależnie od tego, czy jednostka uzyskuje znaczące wpływy własne.
Jednocześnie model ten wymaga odpowiedzialnego gospodarowania wydatkami. Środki publiczne są ograniczone, a liczba potrzeb finansowanych z budżetu bardzo duża. Jednostki muszą więc wykonywać swoje zadania przy zachowaniu racjonalności ekonomicznej. Nie chodzi jedynie o ograniczanie wydatków, lecz o takie gospodarowanie zasobami, aby możliwe było uzyskanie odpowiednich efektów przy właściwym poziomie nakładów.
Właśnie dlatego analiza kosztów ma istotne znaczenie także w jednostkach nieprowadzących działalności nastawionej na osiąganie zysku. Pozwala ustalić, jakie elementy działalności angażują największą część środków, jak zmienia się struktura wydatków oraz które czynniki odpowiadają za wzrost lub spadek kosztów. Informacje te mogą być wykorzystywane podczas przygotowywania kolejnych planów finansowych oraz przy podejmowaniu decyzji dotyczących organizacji pracy.
Do podstawowych kosztów funkcjonowania jednostki budżetowej należą zazwyczaj wydatki związane z zatrudnieniem. Realizacja zadań administracyjnych i specjalistycznych wymaga odpowiednio wykwalifikowanego personelu, dlatego wynagrodzenia i związane z nimi obciążenia mogą stanowić istotną część całkowitych kosztów działalności. W przypadku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej znaczenie kompetencji personelu jest szczególnie duże, ponieważ prawidłowe wykonywanie zadań wymaga specjalistycznej wiedzy.
Drugą grupę tworzą koszty utrzymania infrastruktury. Jednostka potrzebuje budynków lub pomieszczeń, energii, ogrzewania, usług telekomunikacyjnych, sprzętu komputerowego, materiałów biurowych oraz wyposażenia umożliwiającego wykonywanie zadań. Nie wszystkie takie wydatki można istotnie ograniczyć bez wpływu na jakość działania.
Kolejne wydatki mogą wynikać bezpośrednio ze specyfiki zadań sanitarno-epidemiologicznych. Nadzór, kontrole, działania przeciwepidemiczne czy czynności laboratoryjne wymagają odpowiednich materiałów, wyposażenia oraz organizacji pracy. W pewnych okresach zapotrzebowanie na takie zasoby może się zwiększać, co powoduje konieczność elastycznego reagowania w granicach systemu finansowego.
W analizie kosztów potrzebne jest więc rozróżnienie pomiędzy wydatkami koniecznymi do utrzymania samej jednostki a środkami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem konkretnych zadań. Nie oznacza to, że pierwsza grupa ma mniejsze znaczenie. Bez odpowiedniej administracji, obsługi technicznej i infrastruktury niemożliwe byłoby prawidłowe wykonywanie podstawowej działalności.
Ocena kosztów wymaga także uwzględnienia ich zmian w czasie. Sam poziom wydatków w jednym roku dostarcza ograniczonej wiedzy. Więcej informacji można uzyskać, zestawiając wartości z kolejnych okresów, analizując ich strukturę oraz przyczyny odchyleń. Wzrost kosztów nie zawsze świadczy o pogorszeniu gospodarności. Może wynikać z poszerzenia zakresu zadań, wzrostu cen, zwiększenia zatrudnienia lub konieczności poniesienia wydatków inwestycyjnych. Podobnie spadek wydatków nie zawsze jest zjawiskiem korzystnym, jeżeli prowadzi do ograniczenia zdolności jednostki do realizowania powierzonych obowiązków.
Istotne jest zatem powiązanie analizy finansowej z analizą działalności rzeczowej. Koszty powinny być interpretowane w odniesieniu do zadań realizowanych przez jednostkę. Tylko takie podejście pozwala właściwie ocenić gospodarowanie środkami publicznymi.
Problematyka finansowania jednostek budżetowych łączy się również z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Samorząd wykonuje szeroki zakres zadań publicznych i wykorzystuje różne formy organizacyjno-prawne do ich realizacji. Znajomość zasad funkcjonowania tych form jest potrzebna do zrozumienia sposobu organizacji sektora finansów publicznych oraz różnic pomiędzy poszczególnymi kategoriami jednostek.
Jednostki budżetowe należy przy tym odróżnić od innych form organizacyjnych. Zakład budżetowy posiada odmienny mechanizm finansowania i większe znaczenie jego własnych przychodów. Inne zasady dotyczą również funduszy służących finansowaniu określonych celów publicznych. Porównanie tych form pozwala lepiej wyjaśnić, dlaczego w przypadku niektórych zadań stosowany jest właśnie model jednostki budżetowej.
Zagadnienie samodzielności finansowej ma w tym kontekście szczególne znaczenie. Jednostka budżetowa posiada ograniczoną możliwość samodzielnego dysponowania środkami, ponieważ jej działalność finansowa jest podporządkowana budżetowi i zatwierdzonemu planowi. Jednocześnie kierownictwo jednostki musi podejmować liczne bieżące decyzje dotyczące wykorzystania przyznanych zasobów. Powstaje więc konieczność pogodzenia dyscypliny budżetowej z potrzebą sprawnego reagowania na bieżące potrzeby.
W przypadku instytucji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo sanitarne zagadnienie to staje się szczególnie widoczne. Część wydarzeń mogących wpływać na zakres pracy ma charakter trudny do pełnego przewidzenia podczas przygotowywania planu. System finansowania musi zatem zapewniać z jednej strony kontrolę nad środkami publicznymi, z drugiej zaś umożliwiać realizację zadań, których znaczenie dla bezpieczeństwa mieszkańców może być bardzo duże.
Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna stanowi interesujący przykład do analizy gospodarki finansowej właśnie ze względu na publiczny charakter realizowanych zadań. Jej działalność nie może być oceniana poprzez prostą relację przychodów i kosztów charakterystyczną dla przedsiębiorstwa komercyjnego. Podstawowym kryterium jest zdolność do właściwego wykonywania powierzonych obowiązków przy racjonalnym wykorzystaniu środków budżetowych.
Analiza źródeł finansowania pozwala ustalić, skąd pochodzą środki umożliwiające funkcjonowanie jednostki i w jaki sposób są one przekazywane. Z kolei analiza kosztów umożliwia ocenę kierunków wykorzystania tych środków. Zestawienie obu perspektyw daje pełniejszy obraz gospodarki finansowej badanego podmiotu.
Przedmiotem niniejszej pracy są zasady finansowania oraz koszty działalności jednostki budżetowej przedstawione na przykładzie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Analizie poddano zarówno teoretyczne podstawy funkcjonowania finansów publicznych i jednostek budżetowych, jak również praktyczne aspekty finansowania i ponoszenia kosztów przez badaną jednostkę.
Głównym celem pracy jest przedstawienie zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych oraz dokonanie analizy źródeł finansowania i kosztów działalności Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Realizacja tego celu ma umożliwić określenie specyfiki finansowania podmiotu wykonującego zadania publiczne oraz wskazanie podstawowych grup kosztów związanych z jego funkcjonowaniem.
Do celów szczegółowych należy scharakteryzowanie finansów publicznych oraz ich funkcji, przedstawienie miejsca jednostek sektora publicznego w systemie finansowym, omówienie form organizacyjno-prawnych wykorzystywanych do wykonywania zadań publicznych oraz wyjaśnienie zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych. Ważnym elementem pracy jest także przedstawienie zasad tworzenia i modyfikowania planów finansowych oraz sposobu realizacji dochodów i wydatków.
Pierwszy rozdział poświęcony został ogólnej charakterystyce finansów publicznych. Omówiono pojęcie i funkcje finansów, wskazano podstawowe różnice pomiędzy finansami publicznymi i niepublicznymi oraz przedstawiono zakres sektora finansów publicznych. Szczególną uwagę zwrócono na funkcje i zasady, według których powinny być gromadzone i wykorzystywane środki publiczne.
W drugim rozdziale przedstawiono zagadnienia dotyczące samorządu terytorialnego oraz form organizacyjno-prawnych wykorzystywanych w sektorze publicznym. Omówiono pojęcie i istotę samorządu, charakter wykonywanych zadań publicznych oraz podstawowe właściwości jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i funduszy. Pozwala to wskazać różnice pomiędzy poszczególnymi sposobami organizowania i finansowania działalności publicznej.
Rozdział trzeci koncentruje się na gospodarce finansowej jednostek budżetowych. Przedstawiono zagadnienie samodzielności finansowej, zasady przygotowywania planów finansowych oraz tryb dokonywania w nich zmian. Omówiono również sposób realizacji dochodów i wydatków, wskazując na specyfikę powiązania jednostki budżetowej z odpowiednim budżetem.
Czwarty rozdział ma charakter analityczny i został poświęcony Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Przedstawiono charakterystykę jednostki oraz zakres wykonywanych przez nią zadań, a następnie omówiono źródła finansowania jej działalności. Zasadniczym elementem tej części jest analiza kosztów, pozwalająca określić ich strukturę oraz znaczenie poszczególnych grup wydatków dla funkcjonowania jednostki.
Prawidłowa gospodarka finansowa jednostki budżetowej wymaga pogodzenia dwóch potrzeb. Pierwszą jest ścisła kontrola nad środkami publicznymi, które muszą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem i w granicach zatwierdzonego planu. Drugą pozostaje zapewnienie jednostce realnych możliwości wykonywania powierzonych jej zadań. W przypadku Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej kwestia ta ma szczególne znaczenie, ponieważ efekty ponoszonych kosztów dotyczą ochrony zdrowia i bezpieczeństwa sanitarnego społeczeństwa. Analiza zasad finansowania i struktury kosztów pozwala więc spojrzeć na działalność jednostki nie tylko przez pryzmat wielkości wydatkowanych środków, lecz przede wszystkim przez ich związek z zadaniami publicznymi, których sprawna realizacja wymaga odpowiedniego i stabilnego zaplecza finansowego.