Wstęp
Rozdział I. Ogólna charakterystyka samorządu terytorialnego
1.1. Geneza samorządu terytorialnego w Polsce
1.2. Pojęcie i istota samorządu terytorialnego
1.3. Zadania samorządu terytorialnego
1.4. Struktura samorządu terytorialnego w Polsce
Rozdział II. Struktura organizacyjna gminy
2.1. Gmina w strukturze samorządu terytorialnego RP
2.2. Gmina jako jednostka podziału terytorialnego
2.3. Zadania i zakres działania gminy
2.4. Organy gminy
Rozdział III. Tryb powoływania i odwoływania rady gminy
3.1. Wybór rady gminy i jej kadencja
3.2. Odwołanie rady gminy przed upływem jej kadencji
3.3. Uprawnienia rady gminy
3.4. Tryb podejmowania uchwał przez radę gminy
Rozdział IV. Wybory i odwołanie wójta, burmistrza i prezydenta
4.1. Status prawny wójta, burmistrza i prezydenta
4.2. Zadania i kompetencje wójta, burmistrza i prezydenta
4.3. Wybory wójta, burmistrza i prezydenta
4.4. Odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta
4.4.1. Odwołanie z powodu nieudzielania absolutorium
4.4.2. Odwołanie z innej przyczyny
Zakończenie
Bibliografia
Spis rysunków
Spis tabel
Wstęp
Samorząd terytorialny stanowi jeden z podstawowych elementów ustroju współczesnego państwa demokratycznego. Jego znaczenie wynika przede wszystkim z możliwości wykonywania istotnej części zadań publicznych przez wspólnoty mieszkańców, a więc na poziomie znajdującym się stosunkowo blisko obywatela. W Polsce szczególną pozycję zajmuje gmina, będąca podstawową jednostką samorządu terytorialnego. To właśnie na poziomie gminnym podejmowana jest znaczna część decyzji bezpośrednio wpływających na codzienne warunki życia mieszkańców. Dotyczą one między innymi infrastruktury komunalnej, dróg lokalnych, gospodarki przestrzennej, edukacji, pomocy społecznej, ochrony środowiska, transportu czy gospodarowania mieniem komunalnym. Sprawność działania organów gminy ma zatem bezpośrednie znaczenie dla jakości funkcjonowania lokalnej wspólnoty.
Współczesny model samorządu terytorialnego w Polsce jest rezultatem długiego procesu przemian ustrojowych. Szczególne znaczenie miała odbudowa samorządności terytorialnej zapoczątkowana w 1990 roku. Przywrócenie gminom samodzielności oznaczało odejście od wcześniejszego modelu, w którym terenowe organy władzy były podporządkowane scentralizowanej administracji państwowej. Reforma samorządowa stworzyła podstawy do przekazania lokalnym wspólnotom odpowiedzialności za znaczną część spraw publicznych. W kolejnych latach system ten był rozwijany, a w wyniku reformy administracyjnej ukształtowana została trójstopniowa struktura samorządu obejmująca gminę, powiat i województwo.
Gmina posiada w tym systemie szczególne znaczenie. Wynika ono przede wszystkim z zasady wykonywania przez nią wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, które nie zostały ustawowo zastrzeżone dla innych podmiotów. Oznacza to bardzo szeroki zakres działalności, obejmujący zarówno wykonywanie zadań własnych, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, jak również określonych zadań zleconych. Mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową z mocy prawa i uczestniczą w sprawowaniu władzy lokalnej bezpośrednio – poprzez wybory i referendum – oraz za pośrednictwem organów gminy. Obowiązujące przepisy wskazują dwa podstawowe organy gminy: radę gminy oraz wójta, przy czym pojęcie wójta obejmuje również burmistrza i prezydenta miasta.
Podział ten wyraża rozróżnienie pomiędzy organem stanowiącym i kontrolnym a organem wykonawczym. Rada gminy podejmuje uchwały w najważniejszych sprawach należących do kompetencji gminy i kontroluje działalność organu wykonawczego. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta odpowiada natomiast przede wszystkim za wykonywanie uchwał rady oraz realizację zadań gminy określonych przepisami prawa. Do jego zadań należy między innymi przygotowywanie projektów uchwał, określanie sposobu ich wykonywania, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu oraz kierowanie bieżącymi sprawami gminy. Taki podział kompetencji ma zapewniać równowagę pomiędzy stanowieniem lokalnego prawa i kontrolą a bieżącym zarządzaniem jednostką samorządu.
Nazwy organu wykonawczego zależą od charakteru danej gminy. W gminach, w których siedziba władz znajduje się w mieście położonym na jej terytorium, funkcję organu wykonawczego pełni burmistrz. W miastach liczących powyżej 100 tysięcy mieszkańców organem wykonawczym jest natomiast prezydent miasta, przy czym przepisy zachowują tę nazwę również w niektórych miastach posiadających ją wcześniej. Pomimo różnic terminologicznych status tych organów opiera się na wspólnych rozwiązaniach prawnych, a ustawa o samorządzie gminnym posługuje się pojęciem wójta również w odniesieniu do burmistrza i prezydenta miasta.
Szczególną cechą obecnego modelu jest bezpośrednia legitymacja organu wykonawczego pochodząca od mieszkańców. Co do zasady wójt, burmistrz i prezydent miasta wybierani są w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich, przeprowadzanych w głosowaniu tajnym. Kandydat uzyskuje mandat, jeżeli otrzyma więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Jeżeli żaden z kandydatów nie osiągnie takiego wyniku, przeprowadzane jest ponowne głosowanie pomiędzy kandydatami, którzy uzyskali najlepsze wyniki w pierwszym głosowaniu. Istnieją również szczególne sytuacje przewidziane przez prawo wyborcze, w których wyboru może dokonać rada gminy. Podstawowym modelem pozostaje jednak bezpośredni wybór organu wykonawczego przez mieszkańców.
Bezpośredni sposób wyboru ma duże znaczenie ustrojowe. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta otrzymuje własny mandat demokratyczny, niezależny od mandatu rady gminy. Oznacza to, że organ wykonawczy nie jest jedynie wykonawcą woli większości radnych, lecz posiada własną podstawę legitymizacji wynikającą z decyzji wyborców. Rozwiązanie takie wzmacnia jego pozycję, a jednocześnie może prowadzić do sytuacji, w której rada gminy i organ wykonawczy reprezentują odmienne środowiska polityczne lub lokalne. W takich przypadkach szczególnego znaczenia nabierają mechanizmy współdziałania, kontroli oraz rozwiązywania konfliktów pomiędzy organami.
Wybory samorządowe stanowią jedną z najważniejszych form bezpośredniego wpływu mieszkańców na sposób zarządzania lokalną wspólnotą. Wyborcy mogą ocenić działalność dotychczasowych władz, poprzeć proponowany kierunek rozwoju gminy oraz wybrać osobę, której powierzona zostanie odpowiedzialność za wykonywanie najważniejszych zadań wykonawczych. Kampania wyborcza umożliwia kandydatom przedstawienie programów dotyczących między innymi inwestycji, polityki społecznej, infrastruktury, rozwoju gospodarczego czy sposobu gospodarowania środkami publicznymi. Wynik wyborów stanowi więc nie tylko rozstrzygnięcie personalne, lecz również wyraz określonych oczekiwań mieszkańców dotyczących sposobu funkcjonowania gminy.
Demokratyczny charakter samorządu nie może jednak sprowadzać się wyłącznie do możliwości okresowego wyboru władz. Istotne są także mechanizmy umożliwiające reagowanie w sytuacji, gdy organ wykonawczy traci zaufanie mieszkańców albo powstaje poważny konflikt dotyczący sposobu wykonywania powierzonych mu zadań. Z tego względu polskie prawo przewiduje możliwość odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przed upływem kadencji. Podstawowym instrumentem służącym takiemu rozstrzygnięciu jest referendum lokalne, w którym o dalszym sprawowaniu funkcji przez organ wykonawczy decydują mieszkańcy.
W tym miejscu istotne jest rozróżnienie pomiędzy inicjatywą rady gminy a samym odwołaniem wójta. Rada gminy nie może po prostu podjąć uchwały, na podstawie której wójt, burmistrz lub prezydent miasta zostaje pozbawiony funkcji. W przypadkach określonych przez ustawę rada może doprowadzić do przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania, natomiast ostateczne rozstrzygnięcie należy do mieszkańców uczestniczących w referendum. Również sami mieszkańcy mogą zainicjować referendum dotyczące odwołania organu wykonawczego. Rozwiązanie takie odpowiada zasadzie, zgodnie z którą osoba wybrana bezpośrednio przez wspólnotę lokalną powinna co do zasady zostać pozbawiona mandatu również w wyniku decyzji tej wspólnoty.
Jedną z podstaw wszczęcia procedury zmierzającej do referendum może być nieudzielenie wójtowi absolutorium. Absolutorium wiąże się przede wszystkim z oceną wykonania budżetu gminy. Rada analizuje sposób realizacji budżetu i na tej podstawie podejmuje odpowiednią uchwałę. Nieudzielenie absolutorium, przy spełnieniu ustawowych warunków czasowych, jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy w sprawie przeprowadzenia referendum dotyczącego odwołania wójta. Nie oznacza jednak automatycznego zakończenia jego mandatu. Rada może następnie podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum, zachowując szczególny tryb i większość przewidziane w ustawie.
Współczesne regulacje wiążą możliwość zainicjowania referendum również z instytucją wotum zaufania. Wójt przedstawia corocznie radzie raport o stanie gminy, który stanowi podstawę debaty dotyczącej działalności organu wykonawczego. Po jej zakończeniu rada rozstrzyga o udzieleniu wotum zaufania. Jeżeli w dwóch kolejnych latach wójt nie uzyska wotum zaufania, rada może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania. Instytucja ta poszerza zakres politycznej i społecznej oceny działalności organu wykonawczego poza kwestie odnoszące się wyłącznie do wykonania budżetu.
Prawo przewiduje ponadto możliwość zainicjowania przez radę referendum z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium lub wotum zaufania. Procedura taka została jednak obwarowana dodatkowymi wymaganiami. Wniosek musi pochodzić od określonej części ustawowego składu rady, mieć formę pisemną i zawierać uzasadnienie, a uchwała o przeprowadzeniu referendum wymaga kwalifikowanej większości. Ustawodawca celowo utrudnia więc wykorzystywanie tej procedury jako zwykłego narzędzia bieżącej walki politycznej pomiędzy radą a organem wykonawczym. Stabilność władz lokalnych musi bowiem pozostawać w odpowiedniej relacji z możliwością ich demokratycznej kontroli.
Problematyka odwoływania władz samorządowych pokazuje znaczenie referendum lokalnego jako instytucji demokracji bezpośredniej. W przeciwieństwie do standardowych wyborów, które odbywają się w określonych odstępach czasu, referendum może umożliwić mieszkańcom ocenę organu jeszcze w trakcie kadencji. Z jednej strony chroni to wspólnotę przed sytuacją, w której organ posiadający formalny mandat utracił faktyczne zaufanie społeczne. Z drugiej strony przepisy dotyczące wszczynania referendum oraz jego skuteczności powinny zapobiegać nadmiernej destabilizacji władz lokalnych.
Problem wyboru i odwołania organów gminy jest zatem ściśle związany z zagadnieniem równowagi pomiędzy stabilnością sprawowania władzy a odpowiedzialnością przed mieszkańcami. Zbyt łatwe odwoływanie organów mogłoby prowadzić do ciągłych konfliktów i utrudniać realizowanie wieloletnich inwestycji oraz programów rozwojowych. Nadmierne ograniczenie możliwości odwołania władz osłabiałoby natomiast demokratyczną kontrolę społeczności lokalnej. Ustawowe procedury mają pogodzić oba te interesy.
Istotne znaczenie dla omawianej problematyki posiada również status rady gminy. Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym, a jej członkowie – podobnie jak organ wykonawczy – uzyskują mandat w wyborach. Do jej kompetencji należą najważniejsze decyzje dotyczące funkcjonowania gminy, w tym uchwalanie budżetu, stanowienie aktów prawa miejscowego, rozstrzyganie o gospodarowaniu określonymi składnikami majątku czy podejmowanie decyzji w innych sprawach zastrzeżonych ustawami. Rada kontroluje także działalność wójta i gminnych jednostek organizacyjnych, między innymi za pomocą komisji rewizyjnej.
Z tego względu analiza wyboru i odwołania wójta nie może zostać przeprowadzona bez przedstawienia pozycji ustrojowej rady gminy. Oba organy funkcjonują w ramach tej samej wspólnoty i muszą ze sobą współdziałać, mimo że każdy z nich posiada własne kompetencje i własny mandat demokratyczny. Rada nie jest organem nadrzędnym wobec wójta w takim znaczeniu, w jakim organ wyższego szczebla administracji kieruje jednostką podporządkowaną. Jednocześnie posiada ważne kompetencje kontrolne i może inicjować określone procedury prowadzące do referendum. Charakter tych wzajemnych relacji jest jednym z najistotniejszych zagadnień ustrojowych występujących na poziomie gminnym.
W praktyce szczególnego znaczenia nabiera sytuacja, w której większość w radzie pozostaje w konflikcie z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Organ wykonawczy odpowiada za realizowanie zadań i wykonywanie budżetu, natomiast wiele decyzji wymaga wcześniejszego stanowiska rady. Długotrwały brak współpracy może prowadzić do trudności w prowadzeniu polityki lokalnej. Jednocześnie sam konflikt polityczny nie powinien automatycznie prowadzić do odwołania organu. Dlatego ustawodawca ustanowił szczególne wymogi dotyczące procedur referendalnych, wymagające uzyskania odpowiedniego poparcia dla inicjatywy.
Tematyka pracy posiada zarówno wymiar teoretyczny, jak i praktyczny. Wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta są jednym z najbardziej widocznych elementów demokracji lokalnej. Kandydaci na te stanowiska są bezpośrednio oceniani przez mieszkańców, a wynik wyborów może mieć znaczący wpływ na kierunki rozwoju jednostki przez całą kadencję. Procedura odwołania pokazuje natomiast, w jaki sposób realizowana jest zasada odpowiedzialności demokratycznej władz lokalnych oraz jakie instrumenty przysługują mieszkańcom w przypadku utraty zaufania do wybranego organu.
Przedmiotem niniejszej pracy jest problematyka wyboru i odwołania wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta na tle organizacji i funkcjonowania samorządu gminnego w Polsce. Głównym celem pracy jest przedstawienie zasad prawnych dotyczących powoływania i odwoływania organu wykonawczego gminy oraz określenie jego pozycji w systemie władz samorządowych. Szczególna uwaga zostanie poświęcona wyborom bezpośrednim, statusowi prawnemu organu wykonawczego, jego relacjom z radą gminy oraz procedurom prowadzącym do referendum w sprawie odwołania przed upływem kadencji.
Do celów szczegółowych należy przedstawienie genezy i istoty samorządu terytorialnego, scharakteryzowanie jego struktury oraz określenie miejsca gminy w systemie jednostek samorządu terytorialnego. Ważnym zadaniem będzie również omówienie organów gminy, ich podstawowych kompetencji oraz wzajemnych relacji. W dalszej części pracy analizie poddane zostaną zasady wyboru rady gminy i organu wykonawczego, a także ustawowe możliwości zakończenia ich działalności przed upływem kadencji.
Praca składa się z czterech rozdziałów. W rozdziale pierwszym przedstawiono ogólną charakterystykę samorządu terytorialnego. Omówiona zostanie jego geneza w Polsce oraz najważniejsze etapy rozwoju współczesnego modelu samorządności. Wyjaśnione zostanie pojęcie i istota samorządu terytorialnego, a następnie przedstawione podstawowe zadania realizowane przez jednostki samorządowe. Rozdział zamyka charakterystyka obecnej struktury samorządu terytorialnego w Polsce.
Rozdział drugi został poświęcony strukturze organizacyjnej gminy. Przedstawiono w nim miejsce gminy w systemie samorządu terytorialnego oraz jej znaczenie jako podstawowej jednostki lokalnej. Omówione zostaną zadania i zakres działania gminy, a następnie jej organy. Szczególna uwaga zostanie zwrócona na rozdział funkcji pomiędzy radę gminy jako organ stanowiący i kontrolny oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako organ wykonawczy.
Rozdział trzeci dotyczy trybu powoływania i odwoływania rady gminy. Przedstawione zostaną zasady wyboru radnych, zagadnienie kadencji rady oraz przypadki, w których może dojść do zakończenia jej funkcjonowania przed upływem kadencji. Omówione będą również podstawowe uprawnienia rady oraz tryb podejmowania uchwał. Zagadnienia te mają znaczenie dla dalszej analizy, ponieważ rada odgrywa istotną rolę w mechanizmach kontroli organu wykonawczego.
Rozdział czwarty odnosi się bezpośrednio do wyboru i odwołania wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta. W pierwszej kolejności przedstawiony zostanie ich status prawny oraz najważniejsze zadania i kompetencje. Następnie omówione zostaną zasady przeprowadzania wyborów organu wykonawczego gminy. Ostatnią część rozdziału poświęcono procedurom zmierzającym do jego odwołania, ze szczególnym uwzględnieniem referendum inicjowanego w związku z nieudzieleniem absolutorium oraz referendum podejmowanego z innych przyczyn.
Problematyka wyboru i odwołania wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta ma zasadnicze znaczenie dla oceny funkcjonowania demokracji lokalnej. Bezpośredni wybór wzmacnia pozycję organu wykonawczego i daje mu niezależną legitymację społeczną. Jednocześnie możliwość przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania stanowi instrument kontroli pozwalający mieszkańcom reagować jeszcze przed zakończeniem kadencji. Prawidłowe ukształtowanie obu procedur powinno zapewniać zarówno stabilność działania władz gminy, jak i rzeczywistą odpowiedzialność osób sprawujących funkcje publiczne przed lokalną wspólnotą. Właśnie równowaga pomiędzy trwałością mandatu, kompetencjami organów, kontrolą rady oraz prawem mieszkańców do ostatecznego rozstrzygnięcia stanowi jeden z najważniejszych elementów współczesnego modelu samorządu gminnego w Polsce.