Wstęp
Rozdział I. Ogólna istota administracji zespolonej
1.1. Pojęcie administracji zespolonej
1.2. Geneza administracji zespolonej
1.3. Funkcje administracji zespolonej
1.4. Pojęcia pokrewne administracji zespolonej
Rozdział II. Organy rządowej administracji zespolonej w województwie
2.1. Ogólny podział jednostek administracji zespolonej
2.2. Organy rządowej administracji zespolonej
2.2.1. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej
2.2.2. Komendant Wojewódzki Policji
2.2.3. Kurator Oświaty
2.2.4. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny
2.2.5. Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
2.2.6. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
2.2.7. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
2.2.8. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska
2.2.9. Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej
2.2.10. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych
2.2.11. Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Rozdział III. Zadania administracji zespolonej
3.1. Ogólne zadania administracji zespolonej
3.2. Zadania administracji zespolonej na przykładzie województwa
3.2.1. Kompetencje organów administracji zespolonej
3.2.2. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej
3.2.3. Koordynacja i kontrola działalności administracji zespolonej
3.2.4. Współdziałanie organów administracji zespolonej w województwie
Zakończenie
Bibliografia
Spis tabel
Spis rysunków
Wstęp
Administracja publiczna stanowi jeden z podstawowych elementów organizacji państwa. Za jej pośrednictwem wykonywane są zadania wynikające z obowiązującego prawa, realizowana jest polityka publiczna oraz zapewniane jest bieżące funkcjonowanie wielu dziedzin życia społecznego i gospodarczego. Zakres działania administracji jest bardzo szeroki i obejmuje między innymi bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę przeciwpożarową, edukację, nadzór budowlany, ochronę środowiska, weterynarię, ochronę zdrowia, bezpieczeństwo żywności oraz kontrolę przestrzegania określonych standardów prawnych i technicznych.
Sprawne wykonywanie tak różnorodnych zadań wymaga odpowiedniej organizacji aparatu administracyjnego. Nie wszystkie sprawy mogą być prowadzone bezpośrednio przez centralne organy państwa. Konieczne jest istnienie struktur działających na poziomie terytorialnym, które pozostają wystarczająco blisko obywatela i lokalnych problemów, a jednocześnie wykonują politykę państwa według jednolitych zasad. Jednym z rozwiązań służących realizacji tego celu jest administracja zespolona.
Istota zespolenia administracyjnego wiąże się z dążeniem do skupienia na określonym szczeblu terytorialnym różnych struktur administracji rządowej pod wspólnym zwierzchnictwem. Rozwiązanie takie ma przeciwdziałać nadmiernemu rozproszeniu administracji i ułatwiać koordynowanie działań organów realizujących zadania należące do odmiennych dziedzin. Szczególne znaczenie ma ono na poziomie województwa, gdzie zasadniczą rolę w systemie administracji rządowej pełni wojewoda.
Administracja zespolona nie jest jednym organem ani pojedynczą instytucją. Tworzy system obejmujący wojewodę oraz określone organy wyspecjalizowane wykonujące zadania na obszarze województwa. Poszczególne inspekcje, straże i służby zachowują własne kompetencje wynikające z ustaw, ale jednocześnie funkcjonują w ramach szerszej struktury administracji rządowej w województwie. Dzięki temu możliwe jest połączenie specjalizacji poszczególnych organów z potrzebą zachowania spójności działania administracji państwowej na danym terenie.
Pojęcie zespolenia należy rozpatrywać przede wszystkim w kontekście organizacji administracji rządowej. Państwo powierza wykonywanie określonych zadań wyspecjalizowanym organom, ponieważ wymagają one wiedzy i doświadczenia właściwych dla konkretnej dziedziny. Policja wykonuje inne zadania niż Państwowa Straż Pożarna, kurator oświaty zajmuje się inną problematyką niż wojewódzki lekarz weterynarii, a nadzór budowlany wymaga innych kompetencji niż inspekcja ochrony środowiska. Mimo tych różnic wszystkie te obszary pozostają częścią działalności państwa.
Zespolenie pozwala zatem zachować specjalizację, a jednocześnie stworzyć możliwość koordynowania działania różnych służb i inspekcji. Ma to szczególne znaczenie w sytuacjach wymagających współdziałania wielu organów. Kryzysy, klęski żywiołowe, poważne zagrożenia bezpieczeństwa, katastrofy budowlane czy zdarzenia zagrażające środowisku mogą wymagać jednoczesnego zaangażowania kilku struktur administracyjnych. Sprawność ich współpracy zależy wtedy nie tylko od kompetencji poszczególnych służb, ale również od odpowiedniej koordynacji.
Znaczenie administracji zespolonej wiąże się także z terytorialną organizacją państwa. Województwo jest jednostką, w której występują obok siebie struktury administracji rządowej oraz samorząd województwa. Nie oznacza to jednak, że są one elementami jednego systemu organizacyjnego. Administracja rządowa wykonuje zadania państwa pod kierownictwem właściwych organów rządowych, natomiast samorząd terytorialny realizuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w granicach określonych prawem.
Szczególna pozycja wojewody wynika z tego, że jest on przedstawicielem Rady Ministrów w województwie. Jego działalność nie ogranicza się do kierowania urzędem wojewódzkim. Wojewoda odpowiada również za wykonywanie polityki rządu na terenie województwa oraz pełni funkcje związane z organizacją i koordynacją działalności rządowej administracji zespolonej. Z tego względu zajmuje centralne miejsce w analizie sposobu funkcjonowania tego rodzaju administracji.
Zwierzchnictwo wojewody nad administracją zespoloną należy odróżnić od pełnego podporządkowania wszystkich organów w każdej dziedzinie ich działalności. Poszczególne organy wykonują kompetencje określone w ustawach szczególnych, a ich funkcjonowanie może być również powiązane z odpowiednimi centralnymi organami administracji. Konstrukcja administracji zespolonej opiera się więc na połączeniu zwierzchnictwa terytorialnego wojewody ze specjalistycznym charakterem poszczególnych służb, inspekcji i straży.
Takie rozwiązanie wynika z potrzeby pogodzenia dwóch zasad organizacji administracji. Pierwszą jest specjalizacja, wymagająca powierzania określonych spraw organom posiadającym odpowiednie przygotowanie i kompetencje. Drugą jest koordynacja terytorialna, dzięki której działalność różnych struktur państwa na terenie województwa nie powinna być prowadzona całkowicie niezależnie od siebie. Administracja zespolona stanowi próbę połączenia tych dwóch potrzeb.
Genezy współczesnego modelu administracji zespolonej należy poszukiwać w przemianach organizacji polskiej administracji publicznej oraz kolejnych reformach podziału terytorialnego państwa. Szczególne znaczenie miała reforma administracyjna wprowadzona z początkiem 1999 roku. Utworzenie nowego systemu województw i powiatów było połączone z przebudową struktur administracji rządowej i samorządowej. Jednym z założeń reformy było uporządkowanie funkcjonowania terenowych organów państwa oraz zwiększenie możliwości koordynowania ich działalności.
Konstrukcja zespolenia nie oznacza jednak całkowitego skupienia wszystkich struktur administracji rządowej w ramach jednego systemu. Obok administracji zespolonej funkcjonuje również administracja niezespolona. Tworzą ją terenowe organy administracji rządowej, które ze względu na szczególny charakter powierzonych im zadań pozostają poza wojewódzkim zespoleniem. Rozróżnienie administracji zespolonej i niezespolonej jest jednym z podstawowych zagadnień dotyczących organizacji terenowej administracji rządowej.
Zespolenie może być rozpatrywane na kilku płaszczyznach. Znaczenie ma zespolenie organizacyjne, kompetencyjne, personalne i finansowe. Zakres poszczególnych form zespolenia nie musi być jednakowy w odniesieniu do każdej służby lub inspekcji. Dlatego samo stwierdzenie, że określony organ należy do administracji zespolonej, nie wyjaśnia jeszcze w pełni jego pozycji ustrojowej. Konieczne jest uwzględnienie przepisów właściwych dla konkretnego organu.
W praktyce administracja zespolona obejmuje organy wykonujące bardzo zróżnicowane zadania. Jednym z najważniejszych jest komendant wojewódzki Policji. Policja odpowiada za ochronę bezpieczeństwa ludzi, utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz przeciwdziałanie przestępczości. Zadania wykonywane na poziomie województwa wymagają współpracy zarówno z wojewodą, jak i strukturami Policji działającymi na innych szczeblach.
Ważne miejsce zajmuje również komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Ochrona przeciwpożarowa, prowadzenie działań ratowniczych i reagowanie na zagrożenia wymagają dobrze zorganizowanej współpracy pomiędzy różnymi podmiotami. Państwowa Straż Pożarna uczestniczy nie tylko w zwalczaniu pożarów, ale również w reagowaniu na katastrofy, wypadki i inne zdarzenia stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia, mienia lub środowiska.
Inną funkcję pełni kurator oświaty, którego działalność związana jest z realizacją polityki oświatowej państwa oraz wykonywaniem zadań dotyczących nadzoru pedagogicznego i funkcjonowania systemu edukacji. Obecność tego organu w strukturze administracji rządowej w województwie pokazuje, jak szeroki jest zakres spraw obejmowanych przez administrację zespoloną.
Specjalistyczny charakter ma również działalność wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Zadania wykonywane w tym obszarze dotyczą między innymi nadzoru nad przestrzeganiem wymagań związanych z obrotem produktami leczniczymi oraz funkcjonowaniem rynku farmaceutycznego. Ze względu na bezpośredni związek tej działalności z ochroną zdrowia wymaga ona wyspecjalizowanej wiedzy oraz odpowiednich instrumentów kontrolnych.
Wojewódzki inspektor ochrony roślin i nasiennictwa realizuje zadania związane z ochroną roślin, zdrowotnością materiału roślinnego oraz nadzorem w dziedzinach określonych przepisami szczególnymi. Jego działalność ma znaczenie zarówno dla rolnictwa, jak i bezpieczeństwa obrotu określonymi produktami. Pokazuje to, że administracja zespolona obejmuje również obszary, które nie są bezpośrednio dostrzegane przez większość obywateli w codziennych kontaktach z administracją.
Istotne zadania wykonuje wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Nadzór budowlany ma znaczenie dla zapewnienia zgodności procesów budowlanych z obowiązującymi wymaganiami oraz ochrony bezpieczeństwa użytkowników obiektów. W sytuacjach katastrof budowlanych szczególnie widoczna staje się potrzeba współdziałania organów nadzoru z innymi służbami, w tym strażą pożarną, Policją i organami zarządzania kryzysowego.
Do wyspecjalizowanych struktur należy także wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Zadania związane z geodezją i kartografią posiadają znaczenie dla prowadzenia rejestrów publicznych, gospodarki nieruchomościami, planowania przestrzennego i wielu innych obszarów działalności administracji. Jest to kolejny przykład dziedziny wymagającej profesjonalnego i wyspecjalizowanego aparatu.
Wojewódzki inspektor ochrony środowiska wykonuje natomiast zadania dotyczące kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska oraz badania i oceny jego stanu w granicach powierzonych kompetencji. Znaczenie tego obszaru wzrasta wraz z rozwojem regulacji środowiskowych oraz zwiększaniem społecznej świadomości konsekwencji zanieczyszczeń i degradacji środowiska.
W ramach administracji zespolonej funkcjonują również organy zajmujące się kontrolą rynku i ochroną określonych interesów konsumentów. Wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej realizuje zadania kontrolne związane z funkcjonowaniem obrotu gospodarczego w zakresie określonym przepisami. Jego działalność stanowi przykład administracyjnego nadzoru nad prawidłowością działania rynku.
Wojewódzki inspektor jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wykonuje wyspecjalizowane zadania dotyczące jakości handlowej określonych produktów. Kontrola ta ma znaczenie zarówno dla ochrony interesów konsumentów, jak i dla prawidłowego funkcjonowania rynku rolno-spożywczego. Działalność inspekcyjna pokazuje, że realizacja zadań administracji publicznej często wymaga połączenia kompetencji prawnych z wiedzą techniczną i branżową.
Szczególną rolę pełni wojewódzki lekarz weterynarii. Działalność Inspekcji Weterynaryjnej ma znaczenie dla ochrony zdrowia zwierząt, bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego oraz przeciwdziałania zagrożeniom mogącym wywoływać konsekwencje gospodarcze i społeczne. Przypadki chorób zakaźnych zwierząt dobrze pokazują znaczenie szybkiego działania administracji oraz współpracy różnych organów.
Szeroki zakres kompetencji organów administracji zespolonej sprawia, że jej znaczenia nie należy ograniczać do zagadnień organizacyjnych. Jest ona bezpośrednio związana z wykonywaniem podstawowych funkcji państwa na poziomie województwa. Obywatele często spotykają się ze skutkami działania poszczególnych inspekcji i służb, nawet jeżeli nie identyfikują ich formalnie jako elementów administracji zespolonej.
Ważną cechą administracji zespolonej jest możliwość koordynowania działań w sytuacjach wykraczających poza kompetencje jednego organu. W przypadku wystąpienia rozległego zagrożenia konieczne może być równoczesne zaangażowanie Policji, Państwowej Straży Pożarnej, inspekcji weterynaryjnej, sanitarnej, nadzoru budowlanego czy ochrony środowiska. Wojewoda, jako przedstawiciel Rady Ministrów i zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie, odgrywa w takich sytuacjach szczególnie ważną rolę.
Zwierzchnictwo wojewody służy także zapewnianiu zgodności działalności terenowych struktur z polityką prowadzoną przez Radę Ministrów. Administracja rządowa działająca w województwie nie tworzy odrębnego od państwa systemu. Jest częścią jednolitego aparatu administracyjnego odpowiedzialnego za wykonywanie zadań określonych w ustawach i realizowanie polityki rządu.
Pozycja wojewody ma więc zarówno wymiar polityczno-administracyjny, jak i organizacyjny. Z jednej strony jest on przedstawicielem rządu na terenie województwa, z drugiej natomiast wykonuje własne kompetencje określone przepisami. Pełni także funkcje związane z nadzorem nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego pod względem legalności oraz odpowiada za wykonywanie innych zadań powierzonych mu ustawami.
Istotnym zagadnieniem jest sposób powiązania wojewody z kierownikami poszczególnych służb, inspekcji i straży. Zespolenie może przejawiać się między innymi w udziale wojewody w procedurach dotyczących obsadzania określonych stanowisk, wykonywaniu funkcji kontrolnych, koordynowaniu działalności oraz zatwierdzaniu niektórych elementów organizacji. Szczegółowy zakres tych uprawnień zależy jednak od regulacji dotyczących konkretnej służby lub inspekcji.
Nie można zatem przyjmować, że wszystkie organy administracji zespolonej pozostają wobec wojewody w identycznej zależności. Poszczególne ustawy mogą przyjmować odmienne rozwiązania wynikające ze specyfiki wykonywanych zadań. Z tego względu analiza struktury administracji zespolonej wymaga zwrócenia uwagi nie tylko na ogólne przepisy dotyczące wojewody i administracji rządowej w województwie, lecz także na ustawy ustrojowe poszczególnych organów.
Administracja zespolona może być oceniana przez pryzmat sprawności wykonywania zadań publicznych. Jej organizacja powinna ułatwiać współpracę organów, ograniczać konflikty kompetencyjne i zapewniać możliwość szybkiego reagowania na problemy występujące na obszarze województwa. Jednocześnie musi respektować ustawowo określone kompetencje poszczególnych organów i wynikającą z nich odpowiedzialność.
Znaczenie ma również przepływ informacji. Skuteczne koordynowanie działalności kilku wyspecjalizowanych struktur jest możliwe tylko wtedy, gdy dysponują one odpowiednimi informacjami i potrafią je szybko przekazywać. Szczególnie widoczne jest to w sytuacjach kryzysowych, w których opóźnienie przepływu danych może utrudniać właściwą reakcję organów państwa.
Administracja zespolona pełni więc funkcję integrującą działalność wyspecjalizowanych organów na poziomie województwa. Nie eliminuje ich odrębności, lecz tworzy ramy organizacyjne pozwalające łączyć specjalizację z koordynacją. Jest to szczególnie ważne we współczesnej administracji, której zadania stają się coraz bardziej skomplikowane i często wymagają współpracy wielu instytucji.
Przedmiotem niniejszej pracy jest struktura oraz sposób funkcjonowania administracji zespolonej w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem rządowej administracji zespolonej w województwie. Analizie poddano zarówno podstawowe założenia tej formy organizacji administracji, jak i pozycję wybranych organów wykonujących wyspecjalizowane zadania.
Celem pracy jest przedstawienie struktury administracji zespolonej oraz wyjaśnienie zasad jej funkcjonowania w systemie administracji publicznej. Szczególne znaczenie ma określenie roli wojewody jako zwierzchnika rządowej administracji zespolonej oraz pokazanie, w jaki sposób funkcjonują organy należące do tego systemu.
Podstawowy problem podjęty w pracy dotyczy tego, w jaki sposób konstrukcja zespolenia administracyjnego wpływa na organizację i wykonywanie zadań administracji rządowej w województwie. Zagadnienie to wymaga uwzględnienia zarówno pozycji wojewody, jak i zakresu samodzielności wyspecjalizowanych służb, inspekcji oraz innych organów wykonujących zadania administracyjne.
W pracy wykorzystano literaturę z zakresu prawa administracyjnego i ustrojowego prawa administracyjnego oraz akty prawne regulujące organizację administracji rządowej w województwie. Szczególne znaczenie mają regulacje określające pozycję wojewody, zasady funkcjonowania rządowej administracji zespolonej oraz przepisy dotyczące poszczególnych służb i inspekcji.
Praca składa się z trzech rozdziałów. W pierwszym rozdziale przedstawiono ogólną istotę administracji zespolonej. Omówiono jej pojęcie, genezę oraz podstawowe funkcje. Przedstawiono także pojęcia pokrewne, których wyjaśnienie pozwala odróżnić administrację zespoloną od innych form organizacji terenowej administracji publicznej.
Drugi rozdział poświęcono jednostkom i organom tworzącym administrację zespoloną. Przedstawiono ogólny podział oraz scharakteryzowano wybrane organy działające na poziomie województwa, w tym organy Policji, Państwowej Straży Pożarnej, administracji oświatowej oraz poszczególnych inspekcji. Pozwala to ukazać znaczne zróżnicowanie dziedzin, w których wykonywane są zadania administracji zespolonej.
W trzecim rozdziale skoncentrowano się na zadaniach administracji zespolonej oraz praktycznym znaczeniu tej formy organizacyjnej na poziomie województwa. Szczególną uwagę poświęcono podmiotom wykonującym zadania administracyjne oraz pozycji wojewody jako zwierzchnika rządowej administracji zespolonej. Pozwala to przedstawić nie tylko formalną strukturę administracji, ale również mechanizmy służące koordynowaniu jej działalności.
Administracja zespolona stanowi ważny element terenowej administracji rządowej. Łączy potrzebę specjalizacji poszczególnych służb i inspekcji z koniecznością zapewnienia jednolitego wykonywania polityki państwa na obszarze województwa. Jej prawidłowe funkcjonowanie zależy od jasnego podziału kompetencji, sprawnego przepływu informacji oraz właściwej współpracy pomiędzy wojewodą i organami wykonującymi wyspecjalizowane zadania.