Wstęp
ROZDZIAŁ I. ROZWÓJ INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ I PODSTAWY PRAWNE FUNKCJONOWANIA UNII EUROPEJSKIEJ
1.1. Geneza i rozwój integracji europejskiej
1.2. Powstanie i ewolucja Unii Europejskiej
1.3. System instytucjonalny Unii Europejskiej
1.3.1. Rada Europejska
1.3.2. Rada Unii Europejskiej
1.3.3. Komisja Europejska
1.3.4. Parlament Europejski
1.4. Źródła prawa Unii Europejskiej
1.4.1. Pojęcie i specyfika prawa Unii Europejskiej
1.4.2. Prawo pierwotne Unii Europejskiej
1.4.3. Prawo pochodne Unii Europejskiej
1.4.4. Zasady stanowienia prawa pochodnego
ROZDZIAŁ II. UNIA EUROPEJSKA JAKO PODMIOT STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH
2.1. Pojęcie podmiotowości prawnomiędzynarodowej
2.2. Kształtowanie się międzynarodowej podmiotowości Unii Europejskiej
2.3. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy a problem podmiotowości prawnej UE
2.4. Traktat z Lizbony i przyznanie Unii Europejskiej osobowości prawnej
2.5. Zakres podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unii Europejskiej
2.6. Unia Europejska jako uczestnik stosunków międzynarodowych
ROZDZIAŁ III. WSPÓLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZEŃSTWA JAKO ELEMENT INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ
3.1. Geneza współpracy państw europejskich w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
3.2. Inicjatywy Helmuta Kohla i François Mitterranda na rzecz integracji politycznej i bezpieczeństwa
3.3. Traktat z Maastricht jako podstawa Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
3.4. Cele i zasady Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
3.5. Instrumenty realizacji polityki zagranicznej Unii Europejskiej
3.6. Instytucjonalny wymiar Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa
3.7. Znaczenie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa dla procesu integracji europejskiej
Zakończenie
Bibliografia
Spis tabel
Spis rysunków
Wstęp
Integracja europejska należy do najważniejszych procesów politycznych, prawnych i gospodarczych, które ukształtowały współczesną Europę. Jej rozwój był odpowiedzią na doświadczenia konfliktów pierwszej połowy XX wieku oraz potrzebę stworzenia takich mechanizmów współpracy pomiędzy państwami europejskimi, które zapewniałyby trwałość pokoju, sprzyjały odbudowie gospodarczej i pozwalały na wspólne rozwiązywanie problemów przekraczających możliwości pojedynczych państw. Początkowo integracja koncentrowała się przede wszystkim na zagadnieniach gospodarczych, jednak wraz z pogłębianiem współpracy coraz większego znaczenia nabierały kwestie polityczne, bezpieczeństwa oraz stosunków zewnętrznych. W konsekwencji jednym z istotnych wymiarów procesu integracyjnego stało się dążenie do wypracowania wspólnego podejścia państw członkowskich do polityki zagranicznej.
Rozwój integracji europejskiej doprowadził do powstania systemu posiadającego szczególny charakter prawny i instytucjonalny. Państwa uczestniczące w tym procesie stopniowo tworzyły wspólne instytucje, ustanawiały normy prawne oraz przekazywały na poziom europejski kompetencje dotyczące kolejnych obszarów funkcjonowania gospodarki i życia publicznego. W ten sposób współpraca, której początki związane były przede wszystkim z gospodarką, przekształciła się w rozbudowany system integracyjny obejmujący także zagadnienia polityczne. Rozwój ten stworzył podstawy do zwiększania roli Europy jako uczestnika stosunków międzynarodowych.
Polityka zagraniczna jest jednym z najbardziej złożonych obszarów integracji europejskiej. Tradycyjnie należała ona do podstawowych kompetencji państwa i była ściśle związana z jego suwerennością, interesem narodowym oraz bezpieczeństwem. Każde państwo samodzielnie określało swoje cele w relacjach międzynarodowych, rozwijało stosunki dyplomatyczne i podejmowało decyzje dotyczące bezpieczeństwa. Próba stworzenia wspólnej polityki w tym zakresie musiała więc uwzględniać szczególną wrażliwość państw członkowskich na zachowanie możliwości samodzielnego działania.
Jednocześnie postępująca współzależność państw powodowała, że coraz więcej problemów międzynarodowych wymagało skoordynowanej reakcji. Konflikty zbrojne, niestabilność polityczna w sąsiedztwie Europy, problemy związane z bezpieczeństwem, relacje z mocarstwami światowymi czy działalność organizacji międzynarodowych wykraczały poza możliwości skutecznego działania pojedynczych państw. Wspólne występowanie na arenie międzynarodowej mogło zwiększać siłę oddziaływania państw europejskich i umożliwiać bardziej efektywną ochronę ich wspólnych interesów. Z tego względu rozwój współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej stał się jednym z ważnych kierunków pogłębiania integracji.
Istota polityki zagranicznej Unii Europejskiej wiąże się więc z dążeniem do koordynowania działań państw członkowskich w stosunkach zewnętrznych i wypracowywania wspólnych stanowisk wobec najważniejszych problemów międzynarodowych. Zakres tej polityki obejmuje między innymi kwestie bezpieczeństwa, zapobiegania konfliktom, współpracy międzynarodowej, utrzymywania stosunków z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w działalności organizacji międzynarodowych. Ważnym elementem pozostaje także ochrona podstawowych wartości, na których opiera się integracja europejska, oraz promowanie ich w stosunkach zewnętrznych.
Rozwój europejskiej polityki zagranicznej nie przebiegał jednak w sposób jednolity. Był procesem stopniowym, którego kolejne etapy wynikały zarówno ze zmian zachodzących wewnątrz Wspólnot Europejskich, jak i z wydarzeń w środowisku międzynarodowym. Państwa europejskie przez długi czas koncentrowały się przede wszystkim na integracji gospodarczej, natomiast współpraca polityczna rozwijała się znacznie wolniej. Różnice interesów narodowych, odmienne tradycje polityczne i dyplomatyczne oraz różne sposoby postrzegania zagrożeń powodowały, że uzgadnianie wspólnych stanowisk wymagało kompromisu.
Istotnym momentem w rozwoju integracji politycznej stały się działania podejmowane na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX wieku. Zmiany geopolityczne związane z zakończeniem zimnej wojny, przemianami w Europie Środkowo-Wschodniej oraz zjednoczeniem Niemiec stworzyły nowe warunki dla pogłębiania współpracy. Szczególne znaczenie miały inicjatywy przywódców Francji i Niemiec, w tym François Mitterranda i Helmuta Kohla, którzy opowiadali się za dalszym rozwojem integracji politycznej. Współpraca francusko-niemiecka stała się jednym z istotnych czynników prowadzących do wypracowania rozwiązań przyjętych następnie w Traktacie z Maastricht.
Traktat o Unii Europejskiej podpisany w Maastricht stanowił przełomowy etap rozwoju integracji. Jego znaczenie polegało nie tylko na ustanowieniu Unii Europejskiej, ale również na formalnym włączeniu współpracy w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa do struktury integracji. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa stała się jednym z podstawowych obszarów współpracy państw członkowskich. Miała ona służyć ochronie wspólnych interesów, wzmacnianiu bezpieczeństwa, utrzymaniu pokoju, rozwijaniu współpracy międzynarodowej oraz zwiększeniu spójności działań zewnętrznych Europy.
Traktat z Maastricht był zatem ważnym etapem przechodzenia od integracji koncentrującej się głównie na gospodarce do integracji obejmującej również wyraźny wymiar polityczny. Nie oznaczało to jednak całkowitego przeniesienia polityki zagranicznej na poziom ponadnarodowy. Państwa członkowskie zachowały w tym obszarze bardzo istotną rolę, a mechanizmy współpracy opierały się w znacznej mierze na uzgadnianiu stanowisk międzyrządowych. Specyfika Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa wynika więc z konieczności łączenia wspólnych interesów Unii z interesami i kompetencjami poszczególnych państw.
Dla zrozumienia możliwości prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej istotne jest także zagadnienie podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unii Europejskiej. Pojęcie to odnosi się do zdolności danego podmiotu do uczestniczenia w stosunkach międzynarodowych oraz posiadania praw i obowiązków wynikających z prawa międzynarodowego. Podmiotowość umożliwia między innymi nawiązywanie stosunków z innymi uczestnikami życia międzynarodowego oraz podejmowanie działań w ramach kompetencji określonych przez podstawę prawną funkcjonowania danego podmiotu.
W przypadku Unii Europejskiej zagadnienie to przez długi czas miało złożony charakter. Początkowa konstrukcja Unii różniła się bowiem od współczesnej. Kolejne reformy traktatowe stopniowo zmieniały jej strukturę i zwiększały możliwości działania na arenie międzynarodowej. Szczególne znaczenie w debacie dotyczącej przyszłej formy Unii miał Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Dokument ten przewidywał uporządkowanie konstrukcji prawnej Unii oraz jednoznaczniejsze określenie jej pozycji. Nie wszedł jednak w życie, a część zaproponowanych w nim rozwiązań znalazła później odzwierciedlenie w reformach traktatowych.
Kolejnym ważnym etapem stał się Traktat z Lizbony. Jego wejście w życie doprowadziło do istotnego uporządkowania statusu prawnego Unii Europejskiej oraz jednoznacznego przyznania jej osobowości prawnej. Rozwiązanie to miało znaczenie dla zdolności Unii do występowania w stosunkach międzynarodowych oraz podejmowania działań zewnętrznych w zakresie powierzonych jej kompetencji. Wzmocniło również podstawy prawne umożliwiające bardziej spójne reprezentowanie interesów europejskich wobec państw trzecich i organizacji międzynarodowych.
Przy analizie tego zagadnienia należy jednak wyraźnie odróżnić podmiotowość prawnomiędzynarodową Unii Europejskiej od suwerenności właściwej państwom. Unia nie jest państwem i nie posiada suwerenności w znaczeniu charakterystycznym dla państwowego uczestnika stosunków międzynarodowych. Zakres jej działania wynika z traktatów oraz kompetencji przyznanych przez państwa członkowskie. Jest jednak szczególnym uczestnikiem stosunków międzynarodowych, który dysponuje rozbudowanym systemem instytucjonalnym i prawnym oraz możliwością prowadzenia działań zewnętrznych w wielu dziedzinach.
Problem ten pokazuje specyfikę całego procesu integracji europejskiej. Z jednej strony państwa członkowskie zachowują własną politykę zagraniczną oraz zasadnicze kompetencje w zakresie bezpieczeństwa. Z drugiej strony podejmują próby wspólnego działania wszędzie tam, gdzie uznają, że realizacja celów na poziomie europejskim może być skuteczniejsza. W efekcie polityka zagraniczna Unii Europejskiej stanowi szczególny przykład współistnienia mechanizmów integracyjnych i międzyrządowych.
Istotne znaczenie ma również instytucjonalny wymiar tej polityki. Proces wyznaczania kierunków działań zewnętrznych wymaga współdziałania instytucji Unii oraz państw członkowskich. W zależności od obszaru i charakteru podejmowanych decyzji znaczenie poszczególnych podmiotów może być odmienne. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa zachowuje przy tym swoją specyfikę wynikającą z dużego znaczenia organów reprezentujących państwa członkowskie oraz szczególnych zasad podejmowania decyzji.
Właściwa analiza polityki zagranicznej Unii wymaga zatem poznania systemu instytucjonalnego całej organizacji. Rada Europejska określa zasadnicze kierunki polityczne i strategiczne, Rada Unii Europejskiej uczestniczy w podejmowaniu decyzji w zakresie wspólnej polityki, natomiast pozostałe instytucje realizują kompetencje wynikające z traktatów. System ten jest rezultatem wieloletniego rozwoju integracji i odzwierciedla próbę pogodzenia interesów państw członkowskich z potrzebą skutecznego działania na poziomie europejskim.
Zrozumienie europejskiej polityki zagranicznej wymaga również przedstawienia podstaw prawnych funkcjonowania Unii Europejskiej. Prawo Unii tworzy ramy integracji, określa kompetencje instytucji oraz zasady wzajemnych relacji pomiędzy poziomem europejskim i państwami członkowskimi. Szczególne znaczenie posiada podział na prawo pierwotne i pochodne. Prawo pierwotne, którego podstawę stanowią traktaty, określa podstawową strukturę organizacyjną oraz zakres kompetencji Unii. Prawo pochodne powstaje natomiast w wyniku działalności instytucji Unii w granicach kompetencji przyznanych im przez traktaty.
Analiza źródeł prawa Unii pozwala lepiej zrozumieć specyfikę procesu integracyjnego i mechanizmy tworzenia wspólnych zasad obowiązujących państwa członkowskie. Jest ona również konieczna dla właściwego przedstawienia zakresu kompetencji Unii w stosunkach zewnętrznych. Polityka zagraniczna nie funkcjonuje bowiem w oderwaniu od traktatowej i instytucjonalnej konstrukcji całej organizacji. Jej możliwości i ograniczenia wynikają w dużym stopniu właśnie z charakteru systemu prawnego integracji europejskiej.
Znaczenie wspólnej polityki zagranicznej można rozpatrywać także z perspektywy pozycji Europy w stosunkach międzynarodowych. Państwa europejskie dysponują znaczącym potencjałem gospodarczym, politycznym i dyplomatycznym, jednak rozbieżność stanowisk może ograniczać możliwość jego wykorzystania. Wspólne działanie daje natomiast szansę na zwiększenie wpływu Europy na rozwiązywanie problemów międzynarodowych. Zdolność do wypracowania jednolitego stanowiska staje się więc jednym z czynników decydujących o skuteczności polityki zewnętrznej Unii.
Jednocześnie wspólna polityka zagraniczna pozostaje jednym z tych obszarów integracji, w których najłatwiej dostrzec granice współpracy. Interesy państw członkowskich nie zawsze są identyczne. Wynika to między innymi z odmiennego położenia geograficznego, doświadczeń historycznych, relacji z państwami trzecimi, potencjału gospodarczego i militarnego oraz różnych priorytetów politycznych. W takich warunkach osiągnięcie jednolitego stanowiska może być trudne. Skuteczność polityki zagranicznej Unii zależy więc nie tylko od regulacji traktatowych i instytucji, ale także od politycznej woli państw członkowskich.
Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa jest zatem zarówno przejawem postępu integracji, jak i obszarem ujawniającym jej ograniczenia. Im większa zgodność interesów państw członkowskich, tym większa możliwość wspólnego i skutecznego działania. W przypadku zasadniczych różnic możliwość prowadzenia jednolitej polityki ulega ograniczeniu. Analiza tego zagadnienia pozwala więc lepiej zrozumieć charakter Unii Europejskiej jako szczególnej formy organizacji współpracy międzynarodowej.
Głównym celem niniejszej pracy jest przedstawienie istoty i zakresu polityki zagranicznej w procesie integracji europejskiej oraz ukazanie jej ewolucji w powiązaniu z rozwojem prawnych, politycznych i instytucjonalnych podstaw funkcjonowania Unii Europejskiej. Realizacja celu głównego wymaga przedstawienia historii integracji europejskiej i jej podstaw prawnych, scharakteryzowania Unii jako uczestnika stosunków międzynarodowych oraz przeanalizowania genezy, celów, zasad, instrumentów i instytucjonalnych podstaw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa.
Do celów szczegółowych pracy należy przedstawienie procesu powstawania i rozwoju Unii Europejskiej, charakterystyka jej najważniejszych instytucji i źródeł prawa, określenie znaczenia podmiotowości prawnomiędzynarodowej dla możliwości prowadzenia działań zewnętrznych, ukazanie zmian wynikających z rozwoju traktatowego oraz scharakteryzowanie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jako jednego z najważniejszych elementów integracji politycznej.
Główny problem badawczy pracy można sformułować w postaci pytania: w jaki sposób rozwój integracji europejskiej doprowadził do ukształtowania wspólnej polityki zagranicznej oraz jaki jest jej zakres w systemie współpracy państw członkowskich Unii Europejskiej? Z problemem głównym związane są pytania szczegółowe dotyczące wpływu kolejnych etapów rozwoju traktatowego na pozycję międzynarodową Unii, zakresu jej podmiotowości prawnomiędzynarodowej, znaczenia Traktatu z Maastricht dla powstania Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz roli poszczególnych instytucji i państw członkowskich w realizacji jej celów.
Praca ma charakter teoretyczno-prawny i historyczny. Podstawową metodą badawczą jest analiza literatury przedmiotu z zakresu prawa Unii Europejskiej, stosunków międzynarodowych, integracji europejskiej oraz polityki zagranicznej. Wykorzystana zostanie również analiza aktów prawa pierwotnego Unii Europejskiej oraz metoda historyczna, umożliwiająca przedstawienie kolejnych etapów rozwoju integracji i zmian zachodzących w zakresie współpracy politycznej. Analiza porównawcza wybranych rozwiązań traktatowych pozwoli natomiast ukazać ewolucję statusu i możliwości działania Unii na arenie międzynarodowej.
Praca została podzielona na trzy rozdziały. Pierwszy rozdział poświęcono rozwojowi integracji europejskiej oraz podstawom prawnym funkcjonowania Unii Europejskiej. Przedstawiona zostanie geneza i rozwój procesu integracyjnego, a następnie powstanie i ewolucja Unii. Kolejna część obejmie charakterystykę systemu instytucjonalnego, ze szczególnym uwzględnieniem Rady Europejskiej, Rady Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Rozdział zakończy omówienie źródeł prawa UE, w tym specyfiki prawa unijnego, prawa pierwotnego i pochodnego oraz zasad stanowienia prawa pochodnego.
Drugi rozdział poświęcony zostanie Unii Europejskiej jako podmiotowi stosunków międzynarodowych. W pierwszej kolejności przedstawione zostanie pojęcie podmiotowości prawnomiędzynarodowej, a następnie proces kształtowania się międzynarodowej pozycji Unii. Omówione zostanie znaczenie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy dla rozwoju koncepcji osobowości prawnej UE, a także rozwiązania wprowadzone przez Traktat z Lizbony. Analizie poddany zostanie zakres podmiotowości prawnomiędzynarodowej Unii oraz jej szczególna pozycja jako uczestnika współczesnych stosunków międzynarodowych.
Rozdział trzeci dotyczyć będzie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa jako jednego z najważniejszych elementów politycznej integracji europejskiej. Przedstawiona zostanie geneza współpracy państw europejskich w tej dziedzinie oraz znaczenie inicjatyw Helmuta Kohla i François Mitterranda. Następnie omówiona zostanie rola Traktatu z Maastricht w ustanowieniu formalnych podstaw WPZiB. Kolejne części rozdziału będą dotyczyć celów i zasad wspólnej polityki, instrumentów jej realizacji oraz jej wymiaru instytucjonalnego. Rozważania zakończy ocena znaczenia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa dla procesu integracji europejskiej.
Tak przyjęta struktura umożliwia przedstawienie badanego problemu w sposób chronologiczny i logiczny. Punktem wyjścia jest historia integracji i system prawny Unii Europejskiej, następnie analizowana jest jej zdolność do występowania jako uczestnik stosunków międzynarodowych, a w ostatnim etapie szczegółowo przedstawiona zostaje wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa. Pozwala to ukazać, że obecny zakres działań zewnętrznych Unii jest rezultatem długotrwałego procesu rozwoju politycznego, prawnego i instytucjonalnego.
Podjęcie tematu istoty i zakresu polityki zagranicznej w procesie integracji europejskiej jest uzasadnione szczególnym znaczeniem tego obszaru dla oceny poziomu zaawansowania całego procesu integracyjnego. Polityka zagraniczna pozostaje dziedziną, w której szczególnie wyraźnie spotykają się interesy narodowe państw członkowskich z potrzebą wspólnego działania. Analiza jej rozwoju pozwala więc nie tylko przedstawić mechanizmy funkcjonowania Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, ale również lepiej zrozumieć charakter samej Unii Europejskiej, zakres jej podmiotowości oraz możliwości występowania na arenie międzynarodowej jako samodzielnego uczestnika w granicach kompetencji powierzonych jej przez państwa członkowskie.