Wstęp
Rozdział I. Prawo celne w systemie prawa
1. Zasady i funkcje prawa celnego
2. Związki prawa celnego z prawem podatkowym
3. Pojęcie i rodzaje ceł
4. Procedury i zwolnienia
Rozdział II. Ewolucja polskiego prawa celnego
1. Prawo celne w okresie I Rzeczpospolitej
2. Prawo celne w II Rzeczpospolitej]
3. Prawo celne w latach 1945-1997
3.1. Prawo celne z 1961 roku
3.2. Prawo celne z 1975 roku
3.3. Prawo celne z 1989 roku
4. Aktualne regulacje w polskim prawie celnym
Rozdział III. Zarys wspólnotowego prawa celnego
1. Prawo Unii Europejskiej
2. System finansowy Unii Europejskiej
3. Strefa wolnego handlu i wolności rynku wewnętrznego
4. Regulacje prawa wspólnotowego w zakresie prawa celnego
Rozdział IV. Etapy harmonizacji polskiego ustawodawstwa celnego z prawem wspólnotowym
1. Przesłanki i założenia harmonizacji prawa celnego
2. Wstępna realizacja Układu Europejskiego w sferze celnej
3. Realizacja zadań Białej Księgi
4. Strategia działania Polskiej Administracji Celnej
5. Wnioski
Zakończenie
Bibliografia
Spis tabel i rysunków
Wstęp
Prawo celne stanowi jeden z najstarszych obszarów regulacji publicznoprawnej związanej z wymianą gospodarczą pomiędzy państwami. Jego powstanie było następstwem rozwoju handlu oraz dążenia władz publicznych do kontrolowania przepływu towarów przez granice i uzyskiwania dochodów z należności pobieranych przy ich przywozie lub wywozie. Wraz ze wzrostem znaczenia handlu międzynarodowego zakres prawa celnego stopniowo się rozszerzał. Współcześnie nie ogranicza się ono do określania wysokości ceł, lecz obejmuje również zasady klasyfikacji taryfowej, ustalania pochodzenia i wartości celnej towarów, powstawania i poboru długu celnego, stosowania procedur celnych, prowadzenia kontroli oraz przeciwdziałania nielegalnemu obrotowi.
Prawo celne realizuje funkcje fiskalne, gospodarcze, ochronne, kontrolne i statystyczne. Funkcja fiskalna polega na zapewnianiu dochodów publicznych pochodzących z należności celnych. Funkcja gospodarcza wiąże się z oddziaływaniem na strukturę importu i eksportu oraz warunki konkurencji pomiędzy producentami krajowymi i zagranicznymi. Funkcja ochronna obejmuje zabezpieczanie rynku, zdrowia i życia ludzi, środowiska naturalnego, konsumentów oraz interesów finansowych państwa i Unii Europejskiej. Organy celne uczestniczą ponadto w zwalczaniu przemytu, obrotu towarami podrobionymi, nielegalnego handlu bronią, środkami odurzającymi oraz dobrami kultury.
Regulacje celne pozostają w ścisłym związku z prawem podatkowym, administracyjnym, gospodarczym, karnym skarbowym oraz prawem Unii Europejskiej. Wprowadzenie towaru z państwa trzeciego na obszar celny Unii może prowadzić nie tylko do powstania należności celnych, lecz również obowiązku zapłaty podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Postępowania prowadzone przez organy celne mają natomiast charakter administracyjny, a naruszenia przepisów mogą powodować odpowiedzialność karną lub karną skarbową. Wieloaspektowość prawa celnego sprawia, że jego analiza wymaga uwzględnienia zarówno regulacji materialnych, jak i proceduralnych oraz instytucjonalnych.
Szczególne znaczenie dla rozwoju polskiego ustawodawstwa celnego miała integracja Polski ze Wspólnotami Europejskimi, a następnie Unią Europejską. Proces ten był częścią szerszej transformacji ustrojowej i gospodarczej rozpoczętej pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku. Przejście od gospodarki centralnie planowanej do gospodarki rynkowej wymagało przebudowy zasad handlu zagranicznego, zniesienia monopolu państwa w tej dziedzinie, stworzenia nowoczesnych procedur celnych oraz dostosowania administracji do obsługi zwiększającego się obrotu międzynarodowego.
Rozpoczęcie starań o członkostwo w strukturach europejskich oznaczało konieczność stopniowego zbliżania polskiego prawa do wspólnotowego dorobku prawnego. Dostosowanie to nie ograniczało się do wprowadzenia podobnych nazw instytucji prawnych. Wymagało zapewnienia zgodności krajowych przepisów dotyczących taryfy celnej, pochodzenia towarów, wartości celnej, długu celnego, procedur oraz zwolnień z rozwiązaniami obowiązującymi we Wspólnocie. Konieczne było również przygotowanie administracji, systemów informatycznych, infrastruktury granicznej oraz kadr do stosowania wspólnych regulacji.
Harmonizacja prawa może być rozumiana jako proces zbliżania systemów prawnych w celu usunięcia najważniejszych rozbieżności i zapewnienia ich wzajemnej zgodności. Należy odróżnić ją od pełnej unifikacji, w wyniku której na określonym obszarze obowiązują jednolite przepisy. W okresie przedakcesyjnym Polska harmonizowała ustawodawstwo celne z prawem wspólnotowym, stopniowo przyjmując rozwiązania odpowiadające dorobkowi prawnemu Wspólnot. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej sytuacja uległa zasadniczej zmianie, ponieważ podstawowe regulacje unijnego prawa celnego zaczęły być stosowane bezpośrednio.
Jednym z pierwszych ważnych etapów zbliżania polskiego prawa do standardów europejskich było zawarcie Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi. Układ tworzył ramy stopniowej liberalizacji handlu oraz przygotowania Polski do przyszłego członkostwa. Istotne znaczenie miała również Biała Księga Komisji Europejskiej z 1995 roku, dotycząca przygotowania państw stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z rynkiem wewnętrznym. Dokument ten wskazywał podstawowe obszary, w których państwa kandydujące powinny dostosować swoje regulacje i struktury administracyjne.
Ważnym elementem procesu harmonizacji było uchwalenie Kodeksu celnego z 9 stycznia 1997 roku, który wszedł w życie 1 stycznia 1998 roku. Regulacja ta nawiązywała konstrukcyjnie do rozwiązań obowiązujących we wspólnotowym prawie celnym. Kodeks uporządkował zasady przywozu i wywozu towarów, określania ich wartości i pochodzenia, stosowania procedur celnych oraz powstawania długu celnego. Przyjęcie tych rozwiązań ułatwiło przygotowanie polskich przedsiębiorców i organów administracji do warunków, które miały obowiązywać po uzyskaniu członkostwa.
Proces dostosowawczy obejmował również zmiany w taryfie celnej, upraszczanie procedur, rozwój systemu wiążących informacji taryfowych, przygotowanie do stosowania procedur tranzytowych i dostosowanie metod kontroli. Duże znaczenie miała informatyzacja obsługi zgłoszeń celnych oraz stworzenie możliwości współpracy i wymiany danych pomiędzy polską administracją a organami innych państw. Harmonizacja wymagała więc jednoczesnych zmian prawnych, technicznych, organizacyjnych i kadrowych.
Zasadniczy moment omawianego procesu nastąpił 1 maja 2004 roku, kiedy Polska stała się członkiem Unii Europejskiej. Z chwilą akcesji granice Polski z innymi państwami członkowskimi przestały pełnić funkcję granic celnych w obrocie towarami unijnymi. Wymiana z tymi państwami została objęta zasadą swobodnego przepływu towarów. Zewnętrzna granica Polski stała się natomiast częścią granicy obszaru celnego Unii Europejskiej, co nałożyło na polskie organy obowiązek ochrony nie tylko interesów krajowych, lecz również rynku i interesów finansowych całej Unii.
Przystąpienie do Unii Europejskiej oznaczało włączenie Polski do unii celnej. Istotą unii celnej jest zakaz stosowania ceł oraz opłat o skutku równoważnym w handlu pomiędzy państwami członkowskimi, a także stosowanie wspólnej taryfy celnej wobec towarów pochodzących z państw trzecich. Unii celnej nie należy utożsamiać ze strefą wolnego handlu. W strefie wolnego handlu uczestniczące państwa usuwają bariery we wzajemnej wymianie, ale zachowują własne taryfy wobec państw trzecich. Unia celna opiera się natomiast na wspólnej taryfie zewnętrznej i jednolitych zasadach polityki celnej.
Od dnia akcesji Polska nie może samodzielnie kształtować wysokości ceł wobec państw trzecich ani zawierać własnych umów określających preferencje celne. Kompetencje te są wykonywane na poziomie Unii Europejskiej w ramach unii celnej i wspólnej polityki handlowej. Polskie organy stosują wspólną taryfę celną, unijne środki ochrony handlu, preferencje wynikające z umów zawieranych przez Unię oraz regulacje dotyczące kontyngentów, zawieszeń taryfowych i zakazów obrotu określonymi towarami.
Jednocześnie przystąpienie do Unii nie spowodowało całkowitego zaniku krajowego prawa celnego. Ustawa z 19 marca 2004 roku – Prawo celne, która weszła w życie w dniu akcesji, reguluje zagadnienia pozostawione państwom członkowskim oraz uzupełnia przepisy unijne. Dotyczy między innymi organizacji i właściwości organów, niektórych elementów postępowania, poboru należności, zwolnień, postępowania z towarami oraz kwestii statystycznych. Prawo krajowe nie może jednak powtarzać, zastępować ani modyfikować bezpośrednio stosowanych przepisów unijnych.
Początkowo po przystąpieniu Polski do Unii podstawowym aktem regulującym zagadnienia celne był Wspólnotowy Kodeks Celny. Obecnie najważniejszym aktem jest rozporządzenie ustanawiające Unijny Kodeks Celny. Większość jego przepisów jest stosowana od 1 maja 2016 roku. Kodeks określa jednolite zasady odnoszące się do towarów wprowadzanych na obszar celny Unii oraz z niego wyprowadzanych. Uzupełniają go rozporządzenia delegowane i wykonawcze, które szczegółowo regulują stosowanie poszczególnych instytucji oraz wymogi dotyczące danych i systemów elektronicznych.
Unijny Kodeks Celny kładzie szczególny nacisk na elektroniczną wymianę informacji, jednolite stosowanie procedur, analizę ryzyka i upraszczanie obsługi wiarygodnych przedsiębiorców. Ważną instytucją jest status upoważnionego przedsiębiorcy, przyznawany podmiotom spełniającym określone wymagania w zakresie zgodności z prawem, wypłacalności, zarządzania dokumentacją i bezpieczeństwa. Współczesna administracja celna nie pełni zatem wyłącznie funkcji kontrolnej, ale powinna również ułatwiać legalny handel i ograniczać obciążenia nakładane na rzetelnych przedsiębiorców.
Zmiany objęły również strukturę polskiej administracji celnej. Od 2017 roku zadania te realizowane są w ramach Krajowej Administracji Skarbowej, powstałej z połączenia administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. W jej strukturze funkcjonuje Służba Celno-Skarbowa, odpowiedzialna między innymi za kontrolę obrotu towarowego z państwami trzecimi, pobór należności celnych, wykonywanie obowiązków wynikających z regulacji unijnych oraz zwalczanie przestępczości skarbowej. Reforma pokazuje, że rozwój prawa celnego pozostaje powiązany z przemianami organizacyjnymi administracji publicznej.
Harmonizacja ustawodawstwa celnego przyniosła Polsce istotne skutki gospodarcze i prawne. Przedsiębiorcy uzyskali możliwość swobodnego obrotu towarami na jednolitym rynku, a zewnętrzny handel został objęty jednolitymi procedurami i taryfą. Zwiększyła się przewidywalność regulacji oraz możliwość korzystania z uproszczeń obowiązujących na całym obszarze celnym Unii. Jednocześnie Polska utraciła możliwość prowadzenia samodzielnej polityki celnej, a administracja krajowa została zobowiązana do stosowania regulacji przyjmowanych przez instytucje unijne i współdziałania z administracjami innych państw członkowskich.
Proces ten nie może być jednak traktowany jako zamknięty wyłącznie w dacie akcesji. Po 2004 roku prawo celne Unii podlegało dalszym zmianom wynikającym z rozwoju handlu elektronicznego, cyfryzacji administracji, wzrostu liczby przesyłek o niewielkiej wartości, nowych zagrożeń dla bezpieczeństwa oraz potrzeby sprawniejszego zarządzania ryzykiem. W konsekwencji polskie regulacje i praktyka administracyjna muszą być na bieżąco dostosowywane do zmian prawa unijnego. Współcześnie bardziej właściwe jest zatem mówienie o zapewnianiu zgodności polskich przepisów uzupełniających i praktyki administracyjnej z prawem Unii niż o dalszej harmonizacji podstawowych norm celnych.
Przedmiotem niniejszej pracy jest proces harmonizacji polskiego ustawodawstwa celnego z prawem wspólnotowym i unijnym, ze szczególnym uwzględnieniem okresu przygotowań do członkostwa oraz skutków prawnych akcesji Polski do Unii Europejskiej. Głównym celem pracy jest przedstawienie etapów dostosowywania polskiego prawa celnego, wskazanie najważniejszych zmian legislacyjnych i organizacyjnych oraz ocena, w jakim stopniu przygotowały one Polskę do uczestnictwa w unii celnej.
Główny problem badawczy można ująć w formie pytania: w jaki sposób przebiegał proces dostosowania polskiego ustawodawstwa celnego do prawa wspólnotowego oraz jakie konsekwencje wywołało przystąpienie Polski do unii celnej? Problemy szczegółowe dotyczą charakteru i funkcji prawa celnego, historycznej ewolucji krajowych regulacji, znaczenia Układu Europejskiego i Białej Księgi, zakresu zmian wprowadzonych przez Kodeks celny z 1997 roku oraz obecnej relacji między prawem unijnym a polską ustawą – Prawo celne.
W pracy przyjęto założenie, że harmonizacja prawa celnego była jednym z najdalej idących procesów dostosowawczych związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Założono również, że przyjęcie regulacji wzorowanych na rozwiązaniach wspólnotowych jeszcze przed akcesją ułatwiło późniejsze bezpośrednie stosowanie unijnego prawa celnego. Jednocześnie uznano, że skuteczność procesu zależała nie tylko od formalnej zgodności przepisów, ale również od przygotowania administracji, przedsiębiorców, infrastruktury i systemów informatycznych.
W celu realizacji przyjętych założeń wykorzystano metodę historycznoprawną, dogmatycznoprawną, opisową i porównawczą. Analizie poddano krajowe akty prawne, regulacje Unii Europejskiej, dokumenty przedakcesyjne oraz literaturę dotyczącą prawa celnego i integracji europejskiej. Metoda historycznoprawna pozwala przedstawić ewolucję krajowych regulacji, natomiast analiza dogmatyczna umożliwia określenie obecnych relacji pomiędzy unijnym i polskim prawem celnym.
Praca składa się z czterech rozdziałów. Pierwszy przedstawia miejsce prawa celnego w systemie prawa, jego funkcje, związki z prawem podatkowym, rodzaje ceł, procedury i zwolnienia. Rozdział drugi omawia historyczny rozwój polskiego prawa celnego, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji przyjmowanych po II wojnie światowej oraz zmian z lat dziewięćdziesiątych XX wieku. W rozdziale trzecim scharakteryzowano unijny system prawa celnego, zasady unii celnej i wspólnej polityki handlowej oraz znaczenie ceł w systemie finansowym Unii. Rozdział czwarty został poświęcony kolejnym etapom harmonizacji, realizacji zobowiązań wynikających z Układu Europejskiego i Białej Księgi, zmianom w administracji celnej oraz skutkom przystąpienia Polski do Unii Europejskiej.